תמ"א בונים אכות בע"מ נ. מועצה מקומית בית דגן | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

תמ"א בונים אכות בע"מ נ. מועצה מקומית בית דגן

עע"מ 9168/17
תאריך: 31/05/2020

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים

 

עע"מ  9168/17

 

לפני:  

כבוד השופט ע' פוגלמן

 

כבוד השופט ד' מינץ

 

כבוד השופט י' אלרון

 

המערערת והמשיבה שכנגד:

תמ"א בונים איכות בע"מ

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבה והמערערת שכנגד:

מועצה מקומית בית דגן

 

ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט צ' דותן) בעת"ם 5540-03-17 מיום 27.7.2017

 

תאריך הישיבה:

כ"ו באייר התש"ף      

(20.5.2020)

 

בשם המערערת והמשיבה שכנגד:

 

עו"ד יעל תותחני

 

בשם המשיבה והמערערת שכנגד:

 

עו"ד מוטי בר-לב; עו"ד אופיר הלל; עו"ד תמר לרנר

 

פסק-דין

 

השופט ד' מינץ:

 

           ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט צ' דותן) בעת"מ 5540-03-17 מיום 27.7.2017, שקיבל את עתירתה של המערערת והמשיבה שכנגד בעניין היטלים בהם חוייבה על ידי המשיבה והמערערת שכנגד.

 

1.            בתחום שיפוטה של המשיבה והמערערת שכנגד (להלן: המועצה) נמצא בניין מגורים שנבנה בשנות ה-60 של המאה הקודמת (להלן: המבנה). המערערת והמשיבה שכנגד (להלן: המערערת) ביקשה לשפץ את המבנה הקיים, לחזקו ולהוסיף לו תוספות בנייה. לשם כך, פנתה המערערת לוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרלוונטית – ועדה מקומית מצפה אפק (להלן: הוועדה המקומית). בהתאם לנוהל הוועדה המקומית, המסמכים הדרושים לקליטת תיק בקשה להיתר במחלקת הרישוי כוללים, בין היתר, את אישור המועצה על גבי התכנית. לפיכך, במאי 2016 הגישה המערערת למועצה בקשה לקבל אישור על גבי התכנית.

 

2.            כתנאי למתן האישור המבוקש, בספטמבר 2016 הוציאה המועצה למערערת דרישות לתשלום היטל תיעול ואגרת סלילת רחובות (להלן: ההיטלים) בסך כולל של 547,146 ש"ח. לאחר חליפת מכתבים בין הצדדים בקשר לדרישות התשלום, ביום 15.11.2016 הוציאה המועצה דרישות תשלום מעודכנות בסך כולל של 546,593 ש"ח. המערערת העלתה טענות שונות בקשר לדרישות התשלום וביום 23.1.2017 דחתה המועצה את טענותיה.

 

3.            משנדחו טענותיה, ביום 2.3.2017 הגישה המערערת את העתירה מושא הערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים. טענתה העיקרית של המערערת בעתירתה הייתה כי מהוראותיהם של חוקי העזר הרלוונטיים, חוק עזר לבית דגן (תיעול), התשס"ג-2003 (להלן: חוק עזר תיעול) וחוק עזר לבית דגן (סלילת רחובות), התשס"ב-2002 (להלן: חוק עזר סלילה; כאשר שני ההליכים יחדיו ייקראו: חוקי העזר) עולה בבירור כי הדרישה לתשלום היטלים תימסר רק "עם הגשת בקשה למתן היתר בניה בנכס". על כן, המועצה מוסמכת לגבות היטלי פיתוח רק לאחר שהוועדה המקומית אישרה למגיש הבקשה להיתר בניה לפעול להוצאת ההיתר או לאחר שאישרה את תכניות הבניה. מנגד, המועצה טענה כי המועד המצוין בחוקי העזר להוצאת הדרישה לתשלום ההיטלים הוא שלב קליטת תיק הבקשה להיתר. מכיוון שאין למועצה ועדה מקומית לתכנון ובנייה "משלה", אלא רק נציג אחד מתוך שבעה בוועדה המרחבית היא הוועדה המקומית, אין לה כל אפשרות למנוע הוצאת היתר בניה בשל אי תשלום ההיטלים. זוהי הסיבה שבעקבותיה המועצה דורשת מהמבקש היתר תשלום בפועל של היטלי הפיתוח טרם פתיחת תיק הבקשה להיתר בוועדה המקומית.

 

4.            בית המשפט לעניינים מינהליים דחה הן את עמדת המערערת והן את עמדת המועצה, אולם מצא כי המועצה אכן לא הייתה מוסמכת להוציא דרישות תשלום היטלים במועד בו עשתה כן. באופן כללי, התווה בית המשפט דרך ביניים לפיה המועד בו מוסמכת המועצה להוציא דרישה לתשלום היטלים הוא מועד הגשת בקשה למתן היתר בניה בנכס. אולם אין די בעצם הגשת הבקשה פיזית במשרדי רשות הרישוי המקומית, אלא רק לאחר "קליטת" הבקשה להיתר ופתיחת תיק בקשה להיתר, מתחיל מניין הימים, 45 במספר, במהלכם חייבת רשות הרישוי המקומית ליתן החלטתה ביחס לבקשה. בענייננו נקבע כי טרם נקלטה בקשת המערערת למתן היתר ועל כן לא הייתה רשאית המועצה להוציא את הדרישות לתשלום היטלים במצב הדברים הקיים. מעבר לכך, דחה בית המשפט את טענות המערערת כי שולמו היטלים או דמי השתתפות ששולמו זה מכבר וכי למועצה אין סמכות להטיל חיובים בגין חוקי העזר, שכן לא עדכנה את התחשיבים והתעריפים כל חמש שנים, כנדרש בנוהל משרד הפנים.

 

5.            המערערת שבה וטוענת בערעורה כי מלשון חוקי העזר עולה שלמועצה אין כל סמכות להתנות את הגשת הבקשה להיתר בניה בתשלום ההיטלים. לשיטתה, בית המשפט לעניינים מינהליים לא הבחין, כנדרש, בין "בקשה להיתר בניה" לבין "בקשה למתן היתר בניה". בקשה להיתר בניה היא השלב הראשון בקבלת היתר בניה ועניינה בהגשת הבקשה לוועדה המקומית, כאשר לבקשה זו יש לצרף את אישור המועצה על גבי התכנית. לעומת זאת, בקשה למתן היתר בניה מוגשת אך לאחר אישור הבקשה בוועדה המקומית ורק בשלב זה נדרש מגיש הבקשה להשלים את כל הדרישות הרלוונטיות, ביניהן אישור המועצה המקומית בדבר תשלום ההיטלים.

 

6.            בערעור שכנגד העלתה המועצה אף היא טענות רבות נגד פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. נוכח התוצאה שתפורט להלן, אין צורך להידרש לכל טענותיה בערעור שכנגד מלבד הטענות הנוגעות למועד דרישת תשלום ההיטלים. בקשר לכך, המועצה טוענת כי מועד הגשת בקשה להיתר לוועדה המקומית – דהיינו המועד בו רשאית המועצה להתנות את אישורה בתשלום ההיטלים – הוא מועד הגשתה הפיזית ולא מועד קליטתה.

 

7.            לאחר שהתקיים דיון בערעור ביום 11.9.2019, נתבקשה עמדת משרד הפנים באשר לפרשנות הראויה של הדין בהתייחס לדרישת ומועד התשלום של ההיטלים.

 

8.            משרד הפנים הגיש את עמדתו ביום 11.12.2019. בעמדה מסר משרד הפנים כי בהתאם למדיניותו, נכון לקבוע במסגרת חוקי עזר כדעת המערערת כי דרישת תשלום ההיטלים תומצא לנישום רק עם אישור הבקשה להיתר בניה ומועד התשלום יהיה עובר להנפקת היתר הבניה וכתנאי להוצאתו. לשיטתו, הדבר עולה בקנה אחד גם עם סעיף 145(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. עם זאת, משרד הפנים הביע את דעתו כי בכל הנוגע לחוק העזר שבמחלוקת, הפרשנות הנכונה היא כי דרישת התשלום תימסר עם הגשת הבקשה למתן היתר בניה ועל המבקש לפרוע את הדרישה טרם היענות לבקשה.

 

9.            לאחר דיון נוסף שקיימנו ביום 20.5.2020, ביקשנו מבאי-כוח המועצה לשקול את אימוצה של פרשנות משרד הפנים לעניין מועד התשלום, אשר יש לה עיגון לשוני בלשונו של חוק העזר ובתכליתו. ביום 25.5.2020 הודיעה המועצה כי היא מוכנה לקבל את הפרשנות ללשון חוקי העזר, אולם היא מבקשת כי הפרשנות תוחל באופן פרוספקטיבי, ממועד מתן פסק הדין ואילך.

 

10.         נוכח הסכמה זו, הערעור מתקבל במובן זה שאנו מקבלים את עמדת משרד הפנים, לפיה גם בנוגע לחוק העזר מושא ערעור זה, המועד לתשלום הוא טרם הנפקת היתר הבניה עצמו כאשר התשלום הוא תנאי להוצאתו. לצד האמור, איננו מוצאים לנכון להידרש לשאלת מועד תחולת הפרשנות האמורה.

 

11.         למרות שהערעור מתקבל בהסכמה, ראינו לנכון לציין כי מדיניות זו של משרד הפנים ביחס למועד תשלום ההיטלים היא המדיניות הראויה ממספר נימוקים. בהתאם לשיטת ההיטלים, שהחליפה את שיטת "דמי ההשתתפות" שהייתה נהוגה בעבר (לפי סעיף 251(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש] וסעיף 14(4) לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]), תעריף ההיטל אותו גובה רשות מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות כולה. תחשיב זה מביא בחשבון את השטח הבנוי בעת עריכתו ואת זכויות הבניה שטרם נוצלו. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה (להרחבה ראו: עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פ"ד סו(1) 1, פסקאות 15-12 לפסק דינו של חברי השופט ע' פוגלמן (2012)). ממילא, שיעור ההיטל המוטל על ידי הרשות צריך לשמש לכיסוי הוצאותיה ולא להעשרה שרירותית של קופתה (ראו: ע"א 2062/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933, 942 (2004)). ההיטלים קשורים אפוא בעומס המוטל על התשתיות העירוניות עקב הבניה או תוספת הבניה הצפויה. על כן, ראוי לחייב את מבקש ההיתר לשלם עבור ההיטלים סמוך ככל הניתן למועד מימוש ההיתר בפועל ולא להטיל עליו לשלם את ההיטלים בשלב מקדמי. בשלב המקדמי לא ידוע האם הבניה תצא אל הפועל בסופו של יום וטרם ידוע האם הבקשה כולה תאושר, תאושר בחלקה או תידחה. בדומה, ההיטלים מחושבים לפי השטח הבנוי ושטח הקרקע שבנכס, אולם במועד הגשת הבקשה עדיין לא ידוע מה יהיה השטח הבנוי שיאושר, אם בכלל. על כן, דרישת תשלום היטלים במועד הגשת התכנית לוועדה המקומית אינה מדויקת וגובה ההיטל בסופו של דבר עשוי, בסבירות לא מבוטלת, להשתנות. יתרה מכך, ייתכן מצב שבו הוועדה תאשר בקשה להיתר בניה, אך בסופו של דבר, מטעמיו של בעל הנכס, הוא יחזור בו ויחליט כי הוא איננו מעוניין בבניה כולה או מקצתה ולא יפעל להנפקת ההיתר או למימושו. על כן, ככל שבעל הנכס ישלם את ההיטל בשלב הגשת הבקשה, והבקשה תידחה או תתקבל בעבור שטח בנייה קטן יותר מהשטח שהתבקש במקור, יימצא כי מבקש ההיתר שילם ביתר לרשות המקומית והיא תידרש להחזיר לו את התשלום לרבות הפרשי הצמדה וריבית. על כן, מעבר לחוסר היעילות שבתשלום מוקדם על ידי מבקש ההיתר, הדבר עלול אף להביא לפגיעה בקופה הציבורית.

 

12.         כאמור הערעור מתקבל. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

 

           ניתן היום, ‏ח' בסיון התש"ף (‏31.5.2020).

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט

ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
4
ע"א 8104/20
החלטה
18/01/2021
5
ע"א 8104/20
החלטה
18/01/2021
טען מסמכים נוספים