קיבוץ רגבים נ. רשות מקרקעי ישראל | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

קיבוץ רגבים נ. רשות מקרקעי ישראל

בג"ץ 3859/17
תאריך: 18/06/2019

 

 

 

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

 

בג"ץ 3859/17

 

לפני:  

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

 

כבוד השופט ג' קרא

 

כבוד השופט א' שטיין

 

העותר:

קיבוץ רגבים

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. רשות מקרקעי ישראל

 

2. משרד החקלאות

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

תאריך הישיבה:

כ"א בשבט התשע"ט      

(27.01.2019)

 

בשם העותר:

עו"ד גלי פלד, עו"ד אופיר לוי, עו"ד חגי שבתאי

 

בשם המשיבים:

עו"ד רועי שויקה

 

פסק-דין

 

 

השופטת ד' ברק-ארז:

 

1.        העתירה שבפנינו מכוונת להגדלת "שטח המשבצת" של העותר, קיבוץ רגבים (להלן גם: הקיבוץ). בעיקרו של דבר, ועדת הפרוגרמות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן בהתאמה: ועדת הפרוגרמות או הוועדה, ו-משרד החקלאות) המליצה על ההגדלה. שר החקלאות החליט לקבל את ההמלצה, אך רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) החליטה שלא ליישם אותה. האם נפל פגם בהחלטה זו? זוהי השאלה שעמדה במרכז הדיון.


 

המסגרת הנורמטיבית

 

2.        העתירה שבפנינו טבולה בעולמן של הנחלות ביישובים חקלאיים, ועל כן אקדים ואציג את המונחים, הגופים והנהלים הרלוונטיים לדיון בה. באופן יותר ספציפי, היא נסבה על גודל שטח המשבצת של הקיבוץ, מונח המשמש להגדרה של מכסת הקרקע של ישוב חקלאי מתוכנן, ואשר נקבע לפי מכפלת התקן של מספר הנחלות בתקן של גודל הנחלה, המשתנה בהתאם לאזור שבו ממוקם הישוב. שטחים שבהם מחזיקים יישובים מעבר למכסת הקרקע המאושרת להם נקראים "שטחים עודפים".

 

3.        לאורך השנים קיבלה מועצת מקרקעי ישראל מספר החלטות שיש להן רלוונטיות לסוגיה של קביעת שטח המשבצת של ישוב חקלאי. החלטות אלה מאוגדות כיום במסגרת "קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל" (להלן: קובץ ההחלטות). כך, בהחלטה מס' 8 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 5.7.1966 נקבע כי "קרקע חקלאית תוחכר בדרך של נחלה, לפי המלצת שר החקלאות או מי שיוסמך על ידיו לענין זה" (כיום, הוראה זו מופיעה בסעיף 8.2.4 לקובץ ההחלטות). פרק 1 לקובץ ההחלטות כולל הגדרות למונחים רלוונטיים, ובכלל זה קובע כי "נחלה" היא "קרקע חקלאית בגודל שקבע שר החקלאות ופיתוח הכפר בהתייעצות עם הרשות לתכנון ופיתוח במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, המיועדת למתיישב לצורך מגוריו ופרנסתו מהמשק החקלאי או יפותח בה" (ראו גם: ע"א 4547/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ, פסקאות 26-25 לפסק דיני (19.11.2013)). כן מופיעות בקובץ הגדרות ל"תקן גודל נחלה" ("גודל הנחלה כפי שקבע שר החקלאות ופיתוח הכפר בהתייעצות עם הרשות לתכנון ופיתוח במשרד החקלאות ופיתוח הכפר") ו"תקן מספר נחלות" ("מספר הנחלות שאושר ליישוב על ידי הרשות לתכנון ופיתוח במשרד החקלאות ופיתוח הכפר").

 

4.        ועדת הפרוגרמות, שהיא ועדה פנימית במשרד החקלאות אשר אמונה על תחום התכנון החקלאי, עוסקת בין השאר בגיבוש המלצות לשר החקלאות בדבר הגדלת התקן של מספר הנחלות של יישוב חקלאי או הגדלת התקן של גודל הנחלה שלו, בהתאם למכלול הנתונים המוצגים בפניה. יושב ראש הוועדה הוא ראש הרשות לתכנון, וחברים בה נציגים של הרשות לתכנון ונציג של הסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית. נציגי תנועות ההתיישבות משמשים כמשקיפים לוועדה. נוהל מס' רת/02.04 של משרד החקלאות, שעניינו "עבודת ועדת הפרוגרמות", מסדיר את עבודת הוועדה (להלן: נוהל ועדת הפרוגרמות). המלצתה של ועדת הפרוגרמות עוברת לשר החקלאות המחליט אם לקבל אותה. בהמשך לכך, ולפי האמור בתגובת המשיבים, בוחנת רמ"י את המלצתו של שר החקלאות ומקבלת את ההחלטה הסופית בנושא, תוך התייחסות להוראות הדין ולשיקולי מדיניות.

 

5.        מאז חקיקתו של חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק חובת המכרזים) נוספת מורכבות נוספת לדיון בהגדלת שטח המשבצת של יישוב חקלאי, שכן החכרה של קרקע ליישוב חייבת לעמוד גם בהוראותיו של חוק זה. לפי סעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים, המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין "אלא על-פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו". לצד זאת, תקנה 25 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות חובת המכרזים) מונה שורה של חריגים לכלל זה בכל הנוגע להתקשרויות של רמ"י. אחד מחריגים אלה, הקבוע בתקנה 25(28) לתקנות האמורות, נסב על "הענקת זכויות בקרקע חקלאית, לצורכי חקלאות לרבות למגורי החקלאים, במסגרת הקמה, ביסוס או הרחבה של ישובים קהילתיים, חקלאיים או כפריים, והכל באזורים הכלולים במחוזות הצפון והדרום כמשמעותם בהודעה שפרסמה הממשלה מתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948".

 

6.        להשלמת התמונה יצוין כי במשרד החקלאות פועל גוף נוסף הממליץ בפני שר החקלאות בכל הנוגע לגיבוש עמדתו בעניין הקצאת קרקע בפטור ממכרז, הידוע כ"ועדת הקרקעות".

 

עיקרי התשתית העובדתית

 

7.        מפרוטוקול ועדת הפרוגרמות מיום 5.2.2014 עולה כי בראשית ימיו נקבע לקיבוץ רגבים תקן של 120 נחלות בגודל של 60 דונם. אולם, בהמשך, התקבלה החלטה בוועדת הקרקעות, ללא המלצה מוקדמת של ועדת הפרוגרמות, להקטין את גודל הנחלה ולהעמידה על גודל ממוצע של 37.5 דונם (בהתאם לפירוט נוסף שאין זה המקום לציינו). בהתאם לכך, הועמד שטח המשבצת של הקיבוץ על כ-4,500 דונם. במהלך השנים האחרונות מנסה הקיבוץ להגדיל את שטח המשבצת שלו, בין השאר על רקע ההיערכות לחתימה על חוזה חכירה לדורות של הקיבוץ עם רמ"י.

 

8.        ביום 5.2.2014 דנה ועדת הפרוגרמות בבקשת הקיבוץ והחליטה להמליץ לשר החקלאות לתקן את תקן גודל הנחלה בקיבוץ רגבים ל-53 דונם, תוך הותרת מספר הנחלות ללא שינוי, דהיינו 120 נחלות, כך ששטח המשבצת של הקיבוץ יעלה על 6,000 דונם. הוועדה נימקה את המלצתה בכך שמדובר ב"תיקון עיוות היסטורי", וכן ציינה כי ההחלטה ניתנה בהתחשב בהיקף השטחים המוחזקים על ידי הקיבוץ ומעובדים על-ידו.

 

9.        ביום 23.4.2014 קיבל שר החקלאות את המלצתה של ועדת הפרוגרמות. הקיבוץ פנה לרמ"י בבקשה ליישם את החלטת השר, אך רמ"י הבהירה כי מדובר בהמלצה בלבד, וכי היא אינה מקבלת אותה. בעניין זה ציינה רמ"י כי "קיימים ישובים רבים נוספים עם המלצות דומות, אך אין אפשרות כיום להגדיל תקן נחלה בשל חוק חובת המכרזים. קיימת רק אפשרות לחילופי שטחים".

 

טענות הצדדים

 

10.     הקיבוץ עותר לכך שנורה לרמ"י ליישם את ההמלצה להגדיל את תקן גודל הנחלה שלו. בתמצית, הקיבוץ סבור כי לאחר שקיבל השר את המלצתה של ועדת הפרוגרמות – רמ"י מחויבת ביישום החלטתו. בהקשר זה מפנה הקיבוץ, בין היתר, להוראה מס' 8.2.4 לקובץ ההחלטות, וכן להחלטות נוספות של מועצת מקרקעי ישראל המלמדות – לשיטת הקיבוץ – כי הגורם המוסמך לעניין הגדלת שטחו הוא שר החקלאות, והוא בלבד, לאחר שקיבל המלצה מן הגורם המקצועי הרלוונטי – ועדת הפרוגרמות. הקיבוץ מוסיף כי עמדתה של רמ"י, לפיה לא ניתן להגדיל את תקן גודל הנחלה ביישובים ללא מכרז, למעשה מאיינת את סמכותו של שר החקלאות לשנות את תקן הנחלה. יתר על כן, הקיבוץ מדגיש כי מלכתחילה פנייתו לוועדת הפרוגרמות ולשר נעשתה בהתאם להנחיותיה והוראותיה של רמ"י.

 

11.     הקיבוץ מוסיף וטוען כי מכל מקום אין להחיל את הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים בנסיבות שבהן הנימוק להמלצת הוועדה והחלטת השר היה תיקון עוול היסטורי (שינוי תקן גודל הנחלות) שהתרחש לפני חקיקתם. כן נטען כי לרמ"י נתונה הסמכות לשנות את סיווגן של קרקעות עודפות שבידי הקיבוץ כך שייכללו במשבצת הקבע של הקיבוץ. באופן כללי יותר, הקיבוץ טוען כי החלטתה של רמ"י לוקה בחוסר סבירות וחוסר מידתיות, ואף כי היא לא התקבלה על בסיס כל הנתונים הרלוונטיים.

 

12.     בתגובתם המקדמית לעתירה טענו המשיבים כי דינה להידחות. המשיבים הצביעו על כך שבהתאם להוראות הדין, הקצאת קרקע מחייבת מכרז, וכי אין בסמכותם "להגדיל" את שטח המשבצת של הקיבוץ באופן המבוקש על ידו.

 

13.     המשיבים הוסיפו וציינו כי במסגרת היערכותם לדיון בעתירה, שב משרד החקלאות ובחן את עמדתו המקצועית בסוגיה שעל הפרק. במסגרת זו, כך נמסר, נמצא שהמלצתה של ועדת הפרוגרמות ניתנה מבלי שעמד בפניה כל המידע הרלוונטי בעניין. כך, צוין כי הוועדה לא נתנה דעתה לעובדה שבעבר נגרעו קרקעות משטח המשבצת של הקיבוץ עקב הפקעה תכנונית והפחתה עקב שינוי ייעוד לצרכי מגורים – פעולות שבעבר ניתנה בעבורן תמורה כספית. בנסיבות אלה, טוענים המשיבים, חזרה לגודל המשבצת שהיה בעבר לקיבוץ משמעו פיצוי כפול שאין לו הצדקה ומקור בדין.

 

14.     על רקע זה, הציעו המשיבים מתווה דיוני לפיו הנושא יחזור לוועדת הפרוגרמות לאחר שיתאפשר לקיבוץ להציג לה את עמדתו המפורטת בעניין. כן הוצע כי המלצתה העדכנית של הוועדה תועבר אל שר החקלאות שיגבש עמדה עדכנית גם כן, ובהמשך העניין יועבר לרמ"י לצורך קבלת החלטה, כאשר המשיבים ישובו ויעדכנו את בית המשפט בדבר ההחלטה שהתקבלה. הקיבוץ דחה הצעה זו וטען כי אין כל יסוד לטענות המשיבים בדבר נתונים רלוונטיים שלא נלקחו בחשבון בעת שוועדת הפרוגרמות גיבשה את המלצתה.

 

15.     בהמשך לכך, התקיים בפנינו דיון בעתירה, שבמהלכו חזרו הצדדים על טענותיהם. הקיבוץ הוסיף וטען כי המשיבים מעלים טענות חדשות שלא הוצגו בשלב הדיונים מול ועדת הפרוגרמות. עוד צוין כי כמעט כל המשפחות בקיבוץ מתפרנסות מחקלאות, ומכאן החשיבות המיוחדת שנודעת להגדלת שטח המשבצת. המשיבים מצדם הבהירו כי הצעתם לחזור לוועדת הפרוגרמות עודנה פתוחה. 

 

16.     בתום הדיון הורינו, בהסכמת הצדדים, כי הקיבוץ יציג את עמדתו וטענותיו למשיבים בתוך 14 ימים, וכי 30 יום לאחר מכן תימסר הודעה מעדכנת באשר להסכמה שהושגה בין הצדדים או לעמדה עדכנית מצד המשיבים.

 

17.     ביום 2.5.2019 הגישו הצדדים הודעה משותפת ובה מסרו כי לא עלה בידם להגיע להסכמה. כך, נמסר כי הקיבוץ הגיש למשיבים הצעה לצרכי פשרה בלבד שעניינה דרך חלופית להקצאת שטחים נוספים לקיבוץ שיכולה לייתר את הצורך בהגשת בקשה חדשה לרמ"י, אלא שהמשיבים סירבו לה. המשיבים הוסיפו והבהירו כי פתוחה בפני הקיבוץ האפשרות להגיש כל בקשה להקצאת קרקע ובלבד שתעמוד בקריטריונים ובמגבלות הדין, לרבות תקנות חובת המכרזים.

 

18.     בהמשך, ניתנה החלטה המורה למשיבים להגיש את הוראות הדין וההחלטות הרלוונטיות להגדרת סמכותה ולדרכי פעולתה של ועדת הפרוגרמות, וכן להגדרת סמכויותיהם של שר החקלאות ורמ"י בכל הנוגע לאישור המלצתה של הוועדה. זאת, בשים לב לכך שתגובת המשיבים לא כללה פרטים בעניין זה. בהמשך לכך, הגישו המשיבים הודעה ביום 5.6.2019 ואליה צירפו את נוהל ועדת הפרוגרמות, נוהל נוסף שעניינו עבודת ועדת הקרקעות מיום 9.6.2014, וכן מכתב מטעם מנהלת רשות התכנון בעניין פרוגרמות אזוריות ויישוביות מיום 7.5.2019. כן צוינו בהודעה הסעיפים הרלוונטיים מתוך קובץ ההחלטות. יצוין, כי סברנו שאף הודעה משלימה זו לא הייתה מפורטת דיה. מכל מקום, לנוכח התוצאה שהגענו אליה סברנו כי בעת הזו, מטעמי יעילות, אין מקום לדרוש השלמה נוספת מטעם המשיבים, כמפורט להלן.

 

דיון והכרעה

 

19.     בפתח הדברים נציין כי יש בנו אהדה והערכה לקיבוץ אשר נאבק על שטחי מחייתו לצרכי חקלאות. יחד עם זאת, אין בידינו לקבל את העמדה לפיה רמ"י משמשת כ"חותמת גומי" להחלטותיו של שר החקלאות והמלצותיה של ועדת הפרוגרמות. כידוע, רמ"י מנהלת את מקרקעי המדינה ומשמשת בכך כנאמן הציבור. עליה לפעול בהתאם לאינטרס הציבורי הרחב, בשים לב להיותם של המקרקעין משאב חיוני ומוגבל בישראל (ראו: בג"ץ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, פסק דינה של השופטת ע' ארבל (15.6.2008); ע"א 8325/12 ‏מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ, פסקה מ"ז לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין (5.6.2014); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 61 (16.10.2018)).

 

20.     אין צריך לומר שרמ"י מחויבת לכללי המשפט הציבורי, ובכלל זה לחובה הבסיסית והמתמדת להפעיל שיקול דעת (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 202-201 (2010)). עליה לקבל החלטות הנוגעות למקרקעין שבניהולה תוך שהיא מביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים ואת מלוא התשתית העובדתית. כך בפועלה הכללי, וכך גם באופן ספציפי כאשר היא בוחנת בקשות המתבססות על המלצה של ועדת הפרוגרמות שאושרה על ידי שר החקלאות. הדברים עולים בפירוש אף מנוסחו של סעיף 8.2.4 לקובץ ההחלטות, המורה כאמור כי "קרקע חקלאית תוחכר בדרך של נחלה, לפי המלצת שר החקלאות או מי שהוא הסמיך לעניין זה" (ההדגשה הוספה). אם כן, ההחלטות הרלוונטיות מתקבלות בסופו של דבר על-ידי רמ"י, גם אם על יסוד המלצות של גורמים נוספים.

 

21.     על רקע זה, איננו סבורים כי נפל פגם בהחלטתה של רמ"י המצדיק את התערבותנו. מעמדת המשיבים עולה כי שני טעמים עיקריים עומדים ביסוד החלטתה של רמ"י שלא ליישם את המלצתה של ועדת הפרוגרמות שאומצה על ידי שר החקלאות – חובת המכרז שחלה כאמור על כל התקשרות לביצוע עסקה במקרקעי המדינה, למעט החריגים הקבועים לכך בדין, וכן הנימוק לפיו ועדת הפרוגרמות לא הביאה בחשבון נתונים רלוונטיים בנוגע לקיבוץ בעת שמסרה את המלצתה. טעמים אלה הם ודאי טעמים ראויים מנקודת המבט של המשפט המינהלי, ותכליתם להבטיח כי מקרקעי המדינה יועברו לידיים פרטיות במקרים המתאימים בלבד, בשים לב לאינטרס הציבורי הרחב.

 

22.     אכן, בפי הקיבוץ טענות רבות כנגד שני הטעמים שהוצגו. איננו נוקטים כל עמדה ביחס אליהן. אנו סבורים כי יש לאפשר לקיבוץ להשמיען, והדברים אמורים בפרט ביחס לטענות שהועלו לראשונה בתגובת המשיבים לעתירה. על כן, לשיטתנו המתווה שהוצע על ידי המשיבים להחזרת הסוגיה לדיון מקיף בוועדת הפרוגרמות הוא פתרון הולם בשלב זה. טענות הצדדים – הן ביחס לסוגיית הפטור ממכרז והן ביחס לשאלה של פיצויים שקיבל בעבר הקיבוץ – כרוכות בבירור עובדתי וקונקרטי ביחס לקרקעות הקיבוץ, שאין בידינו כלים לבצעו. המקום לדון בכך הוא בפני ועדת הפרוגרמות, כשבהמשך לכך תובא הסוגיה גם בפניו של שר החקלאות ולבסוף בפני רמ"י.

 

23.     נבהיר, כי לנוכח התמשכות ההליכים בשאלה שבמחלוקת, ובשים לב לעובדה שהמלצתה של ועדת הפרוגרמות מושא העתירה ניתנה עוד בשנת 2014, אנו סבורים כי יש מקום לערוך את ההליך המחודש במהירות הראויה. אנו רואים להורות אפוא, בהתבסס על המתווה הכללי שהציעו המשיבים בתגובתם, כי ועדת הפרוגרמות תשוב ותידרש בהקדם לעניינו של הקיבוץ, ובתוך 30 ימים תציג לו את העובדות העדכניות שבידה. הקיבוץ יוכל להגיב לכך בתוך 30 ימים נוספים. בישיבה הראשונה של ועדת הפרוגרומות שתתקיים לאחר העברת תגובת הקיבוץ, תידרש הוועדה לעניינו ותגבש המלצה עדכנית שתועבר לאישור שר החקלאות. לאחר מכן, יועבר הנושא להחלטתה של רמ"י. יובהר, כי טענותיו של הקיבוץ בדבר זכאותו לפטור ממכרז שמורות לו, והוא יהיה רשאי להעלותן הן בפני ועדת הפרוגרמות והן בפני רמ"י. חזקה כי הנושא ייבחן על ידי כלל הגורמים בלב פתוח ובנפש חפצה.

 

24.     בשולי הדברים, ולנוכח האמור בפסקה 18 לעיל, יש מקום לצפות לכך כי ההחלטות והנהלים הרלוונטיים יזכו לפומביות הנדרשת באתר משרד החקלאות.

 

25.     סוף דבר: בכפוף לאמור בפסקה 23 לעיל, העתירה נדחית. במכלול הנסיבות אין צו להוצאות.

 

                                                                                                ש ו פ ט ת

 

השופט ג' קרא:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                ש ו פ ט

 

השופט א' שטיין:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                ש ו פ ט

 

             הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

 

           ניתן היום, ‏ט"ו בסיון התשע"ט (‏18.6.2019).

 

ש ו פ ט ת                                              ש ו פ ט                                    ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך
טען מסמכים נוספים