קיבוץ נחל עוז נ. מדינת ישראל- משרד החקלאות | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

קיבוץ נחל עוז נ. מדינת ישראל- משרד החקלאות

בג"ץ 2020/19
תאריך: 05/01/2020

 

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  2020/19

 

לפני:  

כבוד השופט י' עמית

 

כבוד השופט ד' מינץ

 

כבוד השופטת י' וילנר

 

העותר:

קיבוץ נחל עוז

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבה:

מדינת ישראל – משרד החקלאות

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

תאריך הישיבה:

א' בחשון התש"ף (30.10.19)

 

בשם העותר:

עו"ד אריה שפירא; עו"ד גלי פלד         

 

בשם המשיבה:

עו"ד שרון איגר

 

 

פסק-דין

 

השופט ד' מינץ:

 

           לפנינו עתירה של קיבוץ נחל עוז, להורות למשיב, משרד החקלאות (להלן: משרד החקלאות או המשרד), להעניק את יתרת המענק בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כדין המגיעה לו לדעתו ממשרד החקלאות בגין שדרוג תשתיות מים בשנים 2016-2015, בהתאם לכללי הסכם המים משנת 2006. כן נתבקש לפסוק לעותר פיצויים בגין הנזקים שנגרמו לו עקב התנהלות המשרד.

 

הרקע לעתירה

1.            במהלך השנים האחרונות נערכה רפורמה במשק המים הארצי. במסגרתה נערכו, בין היתר, שינויים מבניים במערך הפיקוח והאסדרה על אספקת המים. כחלק משינויים מבניים אלה הוקמה בשנת 2006 הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן: הרשות הממשלתית). בנוסף הוקמה מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: המועצה) הפועלת מתוקף סעיף 124טו לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים). המועצה מרכזת את סמכויות קביעת הכללים והמדיניות במשק המים, ובראשה עומד ראש הרשות הממשלתית.

 

2.            ביום 16.11.2006 נחתם הסכם שכותרתו "עקרונות לסיוע למשקים חקלאיים לייעול השימוש במים עקב העלאת תעריפי המים ומתווה לעניין אופן העלאתם של תעריפי המים ל'מחיר היעד'" (להלן: הסכם 2006). תורף ההסכם, מתן תמיכות כספיות מאוצר המדינה לחקלאים כדי לאפשר להם להתמודד עם ייקור המים עקב העלאת תעריפי המים. נקבע בהסכם כי הסיוע יאושר לזכאים אשר יגישו תכנית השקעה מתוך רשימה שצורפה כנספח להסכם, ובכפוף להיקף התקציב. כמו כן נקבע כי בגין השנים 2006-2005 הסיוע יינתן בתשלום במזומן ללא קשר לביצוע השקעות בפועל וללא צורך בהגשת תכניות השקעה; בגין השנים 2009-2007 הסיוע יינתן למשק חקלאי שימצא זכאי לכך על ידי הצוות ליישום ולביצוע. זאת, לאחר השלמת ביצוע כל אחת מאבני הדרך של תכנית ההשקעה כפי שאושרה על ידי הצוות; בגין השנים 2016-2010 פורסמו מידי שנה נהלי עבודה שונים. מבלי להיכנס לנבכי הנהלים השונים, במסגרת הנוהל שפורסם בחודש מרץ 2017, הוא הנוהל מושא ענייננו (להלן: נוהל 2017), נקבע כי חקלאי אשר צרך מים שתעריפם עלה לשם השקיית שטחים המשמשים לייצור חקלאי, ואשר הגיש תכנית השקעה לצוות ליישום ולביצוע, יהיה זכאי להגיש בקשה לסיוע שתענה על התנאים שפורטו בנוהל.

 

3.            במהלך השנים נקבעו הסדרים שונים בהתאם להסכם 2006, עד שביום 30.1.2017 תוקן חוק המים (חוק המים (תיקון מס' 27), התשע"ז-2017) (להלן: התיקון לחוק), אשר קבע תעריף מים אחיד לכלל הצרכנים החקלאיים לגבי מים המסופקים על ידי מקורות חברת מים בע"מ (להלן: מקורות). תיקון זה גרם להוזלה בתעריפי המים המסופקים על ידי מקורות מצד אחד וייקור עלויות המים המסופקים מהפקה פרטית מצד שני. פועל יוצא מכך, היקף התמיכה הכספית שניתנה לצרכני מקורות ירד. כמו כן, נוכח התיקון לחוק, נחתם ביום 1.7.2018 הסכם נוסף בין גורמי משרד החקלאות ונציגי החקלאים, שכותרתו "עדכון לעקרונות לסיוע למשקים חקלאיים לייעול השימוש במים עקב העלאת תעריפי המים ומתווה לעניין אופן העלאתם של תעריפי המים ל'מחיר היעד' מיום 16.11.2006" (להלן: הסכם 2018).

 

4.            בין לבין, ביום 7.2.2017 נערך שיפוט מקצועי ראשוני במחוז הנגב של משרד החקלאות בעניינו של העותר. במסגרת השיפוט הראשוני התבקש העותר להמציא מסמכים שונים, ביניהם הצעות מחיר, נתוני שטחים ומפרטים טכניים. ביום 25.7.2017 השלים העותר את בקשתו לקבלת סיוע באמצעות צירוף המסמכים הנדרשים. עוד באותו יום נערכה הערכה מקצועית על ידי מתכנן המחוז של המשרד וניתנה הערכה תקציבית לביצוע תכנית ההשקעה של העותר בסך של 3,350,500 ש"ח, כאשר המענק המתבקש מכך הועמד על 80% מסכום זה, היינו סך של 2,680,400 ש"ח. בהמשך לכך ולאחר השלמת מסמכים נוספים, ביום 7.8.2017 הועברה בקשת העותר לטיפול מינהלת ההשקעות של משרד החקלאות (להלן: המינהלת). אלא שהדיון האחרון שקיימה הוועדה של המנהלת לבחינת בקשות חדשות בשנת 2017 בנוגע להסכם 2006, התקיים ביום 6.8.2017, יום אחד לפני שבקשת העותר הועברה לטיפול המינהלת. זאת כאשר הדיון שקדם לכך התקיים ביום 23.7.2017, יומיים לפני שהעותר השלים את כלל המסמכים שנדרשו ממנו. באותו דיון נדונו 46 בקשות שאושרו, אלא שלא הוצאו בגינן כתבי אישור והן לא תוקצבו לאור ניצול מלוא התקציב שהוקצב לשנת 2017 לתמיכה בחקלאים צרכני מקורות. בקשת העותר לשנת 2017 נדחתה אפוא, ונדונה רק לאחר פתיחתה מחדש של מערכת המינהלת, לפי הקריטריונים שנקבעו בהסכם 2018 בהתאם להוראת התיקון לחוק, על פיהם יתרת הזכאות של העותר הועמדה על סך של 1,615,136 ש"ח (בלבד). דחייה זו הולידה את העתירה שלפנינו.

 

תמצית טענות הצדדים

5.            לטענת העותר הוא הגיש את בקשתו לקבלת מענק בחודש פברואר 2017 בגין השקעות שבוצעו בשנים 2016-2015. הוא קיים את כל הוראות משרד החקלאות להגשת מסמכים בחודש יולי 2017, כאשר באותו חודש ניתן אישור להשקעות בהיקף של 3,350,000 ש"ח. בין חודש פברואר ועד לחודש יולי באותה שנה לא נאמר לו דבר על אודות הצורך להגיש מסמכים בדחיפות, שאם לא יזדרז בהגשת המסמכים, זכאותו תקוצץ בשל כניסתו של התיקון לחוק לתוקף. השקעותיו בשדרוג תשתיות המים בהיקף מיליוני שקלים נעשה על בסיס הסכם 2006 והנהלים שנקבעו בעקבותיו ויש לתת אפוא משקל משמעותי לאינטרס ההסתמכות שלו על פיו משרד החקלאות מנוע מלסגת בדיעבד מהאישור שנתן. בנוסף, החלת הסכם 2018 על העותר אינה סבירה, בלתי מידתית ושרירותית ועל כן דינה להתבטל. הרי מטרת הסכמי המים היא להושיט עזרה לחקלאים להתגבר על העלאת תעריפי המים. על כן אי שיפוי החקלאים על הוצאות כספיות אדירות שהוציאו בשל שדרוג התשתיות אינו סביר, שעה שלא נלקחו בחשבון כל הנסיבות הרלוונטיות והקשורות לעניין. כמו כן, קיימת חובה מוגברת על המשיב לפעול בהגינות ובתום לב והוא אינו יכול להתנער מההבטחה השלטונית שנתן לעותר שיישא במימון השקעותיו בתשתיות. בנוסף על האמור, העותר גם טען כי הוא הופלה לרעה לעומת צרכנים אחרים אשר הגישו בקשות דומות לשלו ונענו בחיוב. העותר הלין על כך שרק הוא "נותר כשידיו על ראשו ולא זכה לקבל את המענק המלא".

 

6.            מנגד, לטענת המשיב אין כל עילה להתערבות בהחלטתו. לא זו בלבד שמדובר בתקצוב תמיכות שנתי לפי שיטת "כל הקודם זוכה", אשר חולק זה מכבר, אלא שחרף טענת העותר שהוא ביצע את שדרוג מערכות המים בשנים 2016-2015 בהסתמך של הסכם 2006, על פי המסמכים שהוא צירף, עולה כי העבודות בוצעו רק בשנת 2018. לפיכך, אין ממש בטענתו בדבר הסתמכותו על ההסדר שהיה קיים עובר לתיקון החוק והסכם 2018. כמו כן, העותר השלים את המסמכים שנתבקש להציגם רק ביום 25.7.2017, ובקשתו "נפתחה במערכת" עוד באותו היום. כן נערכה באותו היום ההערכה התקציבית עבור תכנית העותר, אשר עמדה כאמור על סך של 3,350,000 ש"ח ושיעור המענק המגיע לו עמד על 2,680,400 ש"ח. אלא שבשולי האישור נכתב מפורשות כי הוא "מקצועי בלבד ואינו מהווה התחייבות או המלצה להלוואות פיתוח". מכאן שאין יסוד לטענת ההסתמכות של העותר על בסיס האישור שניתן ביום 25.7.2017.

 

7.             כמו כן, כפי שפורט לעיל, ביום 6.8.2017 התקיים הדיון האחרון לשנת 2017 וכל הבקשות – 46 במספר שנדונו באותו היום אושרו אך לא תוקצבו. זאת בשל ניצול מלוא התקציב לשנת 2017. היינו, גם אם בקשת העותר הייתה נדונה בוועדה ביום 6.8.2017, היא לא הייתה זוכה בתקצוב המיוחל. בנסיבות אלו, אין מקום לשעות לטענת העותר כי הייתה לו הסתמכות בת הגנה משפטית, ודאי כאשר מדובר במדיניות כלכלית שמעצם טבעה אינה נמשכת לעולמי-עד.

 

8.            הוא הדין בקשר לטענות העותר בדבר קיומה של הבטחה שלטונית כלפיו. בניגוד לטענת העותר, לא ניתנה לו כל הבטחה מפורשת קונקרטית כלפיו שהיא בת ביצוע על ידי כל גורם מוסמך במשרד החקלאות. ה"הבטחה השלטונית" אותה מבקש לבסס העותר היא נוהל תמיכות כללי שפרסם משרד החקלאות. ברם, נוהל תמיכות, המיועד לכלל האזרחים, איננו בגדר "הבטחה שלטונית", אלא יישום מדיניות כללית, שאינה מסוימת דיה כדי יצירת מחויבות שלטונית כלפי פרט בודד בקבוצה. מה גם, שעה שהעותר ביצע את העבודות בשנת 2018, הוא לא הוכיח ששינה את מצבו לרעה או כי נגרם לו נזק ממשי בהסתמכו על הסכם 2006 ועל הנהלים הרלוונטיים. דברים אלו נכונים גם בהתחשב בכך שהסכם 2018 נחתם לאחר שנוּהל משא ומתן עם התאחדות חקלאי ישראל ומזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל חתום אף הוא על ההסכם. המשיב דחה גם את יתר טענותיו של העותר – כי משרד החקלאות נהג בו באפליה אסורה וכי ההחלטה להחיל את הסכם 2018 לגביו אינה סבירה ואינה מידתית – בנימוק כי אין בטענות אלה ממש.

 

9.            ביום 30.10.2019 התקיים דיון בעתירה. במסגרת הדיון הציג בא-כוח העותר מכתב מיום 29.10.2019 לפיו עבודות התשתית בוצעו במהלך שנת 2017. משלא התאפשר למשיב להגיב על המכתב, הוא ביקש להגיב עליו בכתובים עד ליום 1.12.2019.

 

           המכתב המדובר, מיום 29.10.2019, נכתב על ידי אדם בשם אוהד עשוש (להלן: עשוש) העובד בחברת "המשביר לחקלאי בע"מ" (להלן: חברת המשביר). לטענתו, הוא מטפל בתשתיות המים ביישובים רבים באזור הנגב. בין היתר הוא פועל באופן שוטף מול משרד החקלאות לצורך קבלת מענקים במסגרת תכניות שדרוג תשתיות המים. על פי האמור במכתב, עד שנת 2017 ביצעה חברת המשביר עבודות תשתית לשדרוג מערכות המים אצל העותר. עבודות אלו בוצעו בהתאם לתכנית שדרוג שהותאמה על ידי חברת המשביר לפי שיעור המענק המגיע לעותר ממשרד החקלאות, זאת לאחר בדיקת המשרד. בהתאם לכך, בשנת 2017 הועברו על ידי חברת המשביר תכניות עבודה שבוצעו אצל העותר לצורך קבלת המענק. ברם, נוכח דחיית בקשת העותר לקבלת מלוא המענק שנתבקש, חברת המשביר הוציאה ביום 19.8.2018 חשבונית בגובה הסכום שאושר על ידי משרד החקלאות. לטענתו, למרות שהחשבונית נושאת תאריך מאוחר, היא מתייחסת, בין היתר (בלשון המכתב) לעבודות שבוצעו "הרבה קודם לכן עד שנת 2017".

 

10.         בהודעת המשיב מיום 1.12.2019 בתגובה למכתב האמור, הוא נותר איתן בעמדתו שדין העתירה להידחות. ראשית תמה המשיב כיצד העותר לא צירף מכתב כה משמעותי מבחינתו לעתירתו. שנית העלה המשיב שורה של נימוקים מדוע אין במכתב כדי להועיל לעותר: המכתב אינו חתום ולא ברור מה תפקידו של עשוש בחברת המשביר ומה מידת היכרותו האישית את הנושא השנוי במחלוקת; המכתב אינו מפרט תאריכים קונקרטיים של ביצוע העבודות, מועד אספקת הציוד, עלויות הציוד ועלויות ביצוע העבודות; לא ניתן לדעת מהמכתב מתי התחיל ביצוע העבודות בפועל והאם כלל העבודות בוצעו והסתיימו עד לשנת 2017; המכתב אינו קוהרנטי ואינו תואם את המצב בפועל. מצד אחד נכתב בו כי העבודות בוצעו לאחר בדיקת משרד החקלאות. אלא שמצד שני בדיקת המשרד בוצעה במהלך שנת 2017 והאישור הסופי ניתן בשנת 2018. בנוסף על כל האמור, מבדיקת גורמי המקצוע במשרד עולה כי הציוד לצורך שדרוג התשתיות סופק לעותר רק החל מיום 26.7.2017 ועד ליום 3.12.2017, כך שהעבודות ככל הנראה בוצעו בפועל רק בחודש ספטמבר 2017.

 

11.         נוכח הגשת תגובת משרד החקלאות, העותר ביקש להשיב על התגובה. בתשובתו מיום 23.12.2019 טען העותר כי המכתב לא נחתם מפני שהוא נשלח לבא-כוחו בסמוך למועד הדיון ובכל מקרה הוא צירף עותק חתום לתשובתו. כן עמד העותר על תפקידו של עשוש בחברת המשביר, כאחראי מטעמה לביצוע פרויקט שדרוג תשתיות המים בקיבוץ. כמו כן בבדיקה שנעשתה לאחר הגשת העתירה עולה כי העבודות הרלוונטיות והכלולות באישור משרד החקלאות מושא העתירה בוצעו במהלך שנת 2017, כאשר מרבית הציוד סופק לפני יום 20.8.2017. באשר לטענה שחברת המשביר פנתה למשיב כדי לברר מה סכום התמיכה שאושרה, עוד טרם שאושרה, הבהיר העותר כי הבירור היה על אודות תקרת הסכום שהעותר זכאי לקבל על פי הסכם המים ולא הסכום שאושר בסוף התהליך. בנוסף על האמור, הפליג העותר בטענות רבות לגופו של עניין ואף צירף תעודת משלוח מיום 7.8.2017 ממנה ביקש ללמד על אספקת ציוד מחברת המשביר בשנת 2017, ללא נטילת רשות מבית המשפט.

 

דיון והכרעה

12.         בפתח הדברים אתייחס למכתבו של עשוש, אשר הומצא כאמור רק ביום הדיון בעתירה. אף אם ניתן היה בנסיבות מסויימות ליתן משקל כלשהו למכתב זה (חרף העובדה שהמכתב לא אומת בתצהיר, כנדרש בהליכים בבית המשפט הגבוה לצדק), הרי שנוכח החשבונית של חברת המשביר, אשר הומצאה בזמן אמת על ידי העותר למשרד החקלאות, לא מצאתי כי בנסיבות העניין יש ליתן לו משקל כלל. אותה חשבונית על סך של 1,343,160 ש"ח, אשר הומצאה על ידי העותר על מנת להוכיח את ביצוע השקעותיו בתשתיות המים, נושאת את התאריך של יום 19.8.2018, מצוין בה כי היא הוצאה עבור "משלוח", ומועד התשלום נקבע ליום 24.10.2018. בנסיבות אלו, חרף האמור במכתב עשוש, לפיו החשבונית "מתייחסת, בין היתר, לעבודות שבוצעו הרבה קודם לכן, עד שנת 2017", אין הסבר לכך שהעבודות בוצעו עד לשנת 2017, היינו בשנים 2016-2015, כעמדת העותר, וחברת המשביר המתינה כשלוש שנים, אם לא יותר, לקבלת התשלום. מעבר לכך, במכתב לא פורט מה סופק ומה בוצע "עד שנת 2017" ולא ניתן לדעת, גם לאחר עיון בתשובת העותר להודעת משרד החקלאות, מה ערך הציוד שסופק בחודשים יולי-אוגוסט 2017, מה ערכם של כל הפריטים ומה ערכם באופן יחסי למלוא הציוד שסופק והעבודה שבוצעה. ומעל לכול, הסתמכות העותר על תעודות משלוח משנת 2017 אינה מקדמת אותו כלל, נוכח טענותיו שההשקעות בוצעו על ידו בשנים 2016-2015.

 

13.         למעלה מכך, בקשת העותר שהוגשה למשרד החקלאות כללה ביום 2.3.2017 שני דפים בלבד. האחד טופס בקשה והשני "טופס מס' 4" הנושא כותרת "טופס פרופיל המשק". הא ותו לא. דא עקא לפי סעיף 5.2.2 בנוהל 2017, הובהר כי בין דרישות המקדימות לאישור תכנית במנהלת, חייב מגיש הבקשה לצרף את כל המסמכים הרלוונטיים כנדרש על פי חוק ורק ביום 25.7.2018 העותר השלים את הגשת המסמכים כפי שנדרש (נספחים ב' ו-ג' לעתירה). היינו, רק לאחר שחולק מלוא התקציב לחקלאים שהקדימו את העותר בהגשת בקשותיהם על דרך "כל הקודם זוכה", השלים העותר את בקשת התמיכה. על כן, אף אם העותר אכן ביצע את מלוא ההשקעות עובר לשנת 2017, והאמור במכתב הינו אמת לאמיתה, לא היה בכך כדי להועיל לו.

 

14.         אך לא זהו לוז טענות העותר. העותר טען כאמור (לאו דווקא בסדר המובא בעתירתו) כי השקיע בשדרוג תשתיות המים בהסתמך על כך שישופה על פי הנהלים על השקעותיו; כי בידיו הבטחה שלטונית על פיה ישופה על השקעותיו; כי הופלה לרעה לעומת חקלאים אחרים שהיו במצב זהה לשלו ואשר כן זכו בתקצוב המובטח; וכי בכל מקרה החלטת המשיב נגועה באי סבירות ובחוסר תום לב. אדון בטענות אלה, ראשון ראשון ואחרון אחרון.

 

15.         ההלכה מקדמת דנא היא כי מתוקף תפקידה כנאמן הציבור, חייבת הרשות המנהלית להתחשב באינטרס ההסתמכות של הפרט (עע"מ 8329/14 עיריית קרית אתא נ' קורן, פסקה 20 (31.5.2016); בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 285 (2005); בג"ץ 6951/17 אפיקי מים אגודה שיתופית חקלאית נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 29 (3.4.2019)). כדי שעיקרון ההסתמכות יחול במקרה קונקרטי, על הטוען לו להוכיח כי הוא היה סביר בנסיבות העניין. אך גם אז, הסתמכות הפרט אינה מגבילה את סמכותה של הרשות, אלא מהווה אך שיקול אחד מתוך השיקולים האחרים שעליה לבחון בתוך מכלול שיקוליה (בג"ץ 8371/09 דורון נ' שר הפנים, פסקה 16 (7.7.2010)). היינו, כמו רוב הזכויות, אין הזכות הנבנית על עיקרון ההסתמכות, זכות אבסולוטית אלא יחסית. היא נדחית לעתים לפני שיקולים אחרים ולעתים היא עצמה אינה חזקה דיה כדי שתימשך לאורך זמן. בהקשר להסתמכות על מדיניות פיסקאלית, אף נפסק לא אחת כי אין לאדם זכות קנויה לכך שמדיניות כלכלית עליה התבסס תימשך (בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 91 (2013-2012); בג"ץ 3644/06 שהנז נ' משרד האוצר, פסקה 9 (29.3.2009); בג"ץ 6414/15 ענק הבטיחות נ' משרד התקשורת, פסקה 36 (15.8.2016)). כפי שנקבע זה מכבר:

 

"אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך... אדם, הנוטל סובסידיה או הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו" (בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470 (1982)).

 

           המדיניות הכלכלית המשתנה יכולה להיות פועל יוצא מחקיקה או ממעשה מינהל. כך או כך, אין לפרט זכות מוקנית, חרף הסתמכותו על המדיניות הקיימת בעת קבלת החלטה או ביצוע פעולה על ידו, שהמדיניות תימשך באופן שיעלה בקנה אחד עם ציפיותיו (בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקאות 5-3 לחוות דעת השופט ע' פוגלמן (27.3.2016); בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 25 (26.11.2012)). והטעם לכך ברור. יש לשמור את חופש הפעולה של המינהל בתחום הכלכלי על מנת להבטיח כי רשויות המינהל יוכלו להגיב להתפתחויות – מקומיות וגלובליות, כלכליות ומדיניוֹת – מבלי להיות כבולות למדיניוּת שאינה הולמת עוד את צרכי הציבור. בכך אין כל חידוש (וראו: בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469 (1978) (להלן: עניין אומן); בג"ץ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד כה(2) 3, 9-8 (1971); בג"ץ 58/66 י' מטיאש ובניו בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד כ(2) 561, 569 (1966)).

 

           לאור הלכות אלו, נהיר כי הסתמכות העותר על תמיכות משרד החקלאות, אף אם הייתה כזו, אינה יכולה לסייע בידו.

 

16.         מעבר לכך, בענייננו מדובר בתקצוב על פי הסכם ואין המדובר במדיניות כלכלית חד-צדדית של הרשות. על כן כל הסתמכות שהייתה קיימת אצל העותר מוגבלת לתחום ההסכם ולא מעבר לו. ואכן בהסכם 2006 עליו תולה העותר את יהבו, נאמר מפורשות כי היקף התקציב לגבי כל אחת מהשנים 2009-2005 יעמוד על 70 מיליון ₪ (סעיף 11 להסכם). כאשר סעיף 12 להסכם קבע כי חלוקת התקציב לכל משק תהיה באופן יחסי לכלל התקציב. ידע העותר אפוא, או לכל הפחות היה צריך לדעת, כי מדובר בתקציב סגור אשר יחולק בשנים הרלוונטיות לפי הקריטריונים וההסדרים שנקבעו בהסכם. על כן, גם אם בקשת העותר הייתה נידונה בוועדה ביום 6.8.2017, בהעדר תקציב, העותר לא היה זוכה בתמיכה המיוחלת. אין צריך גם לומר כי העותר ידע כי האישור שניתן לו ביום 25.7.2017 איננו אישור סופי כי אם תלוי באילוצי התקציב. כפי שנכתב בשולי האישור "ברחל בתך הקטנה" כי "אישור זה הינו מקצועי בלבד".

 

17.         בהתחשב בכל אלו, טענתו של העותר כי היה על המשרד להתריע בפניו שזכאותו עלולה להיות מושפעת מהסכם מים חדש, אין לה על מה שתסמוך. במקרה זה מסקנה זו מתעצמת, נוכח העובדה שההסתמכות האמורה התבססה על הסכם תמיכה אשר ברבות הימים שונה בהסכמה. על כן טענת העותר על פיה המשיב שינה את "כללי המשחק בדיעבד" כלשונו, אין בה ממש.

 

18.         ועתה לטענת העותר בדבר קיומה של הבטחה שלטונית (או בלשון אחרת מקובלת – הבטחה מנהלית) כי יזכה לשיפוי על השקעותיו. העותר טוען כאמור כי יש לראות בהסכם 2006 ובנהלי התקצוב כהבטחה שלטונית למתן מענקים לצרכן שיבצע שדרוג תשתיות מים בתנאים שנקובים בהסכם. הבטחה כזו, הבאה לידי ביטוי בכתובים אף מחזקת את הסברה שניתנה מתוך כוונה להעניק לו תוקף משפטי מחייב. העותר אשר פעל אפוא על פי ההבטחה וביצע השקעות בשדרוג תשתיות המים בקיבוץ, שינה את מצבו לרעה ועל כן אין לאפשר למשרד החקלאות להתנער מהבטחתו. ודאי מקום שבו משרד החקלאות החל לפעול בהתאם להבטחתו ואישר את תכנית ההשקעה בסך של 3,350,500 ש"ח, עד ששינה דעתו.

 

19.          ראשית ייאמר כי לוּ הייתה התחייבות המשיב גלומה בהסכם 2006, העותר לא היה נזקק כלל לדוקטרינת ההבטחה השלטונית ודי היה לו בהתחייבויות שהמשיב קיבל על עצמו בהסכם (וראו לעניין ההבחנה בין הבטחה שלטונית לבין התחייבות הסכמית: ע"א 9073/07 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פסקאות 32-31 (3.5.2012); ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 490-489 (2005)). אלא שהעותר עצמו מבין שהדברים אינם כה פשוטים, ועל כן הוא מבקש להישען על קונסטרוקציה משפטית חלופית.

 

20.          הלכה היא, כי לשם הוכחת קיומה של הבטחה שלטונית, יש להראות תחילה, כי אכן ניתנה הבטחה בצורה מפורשת וחד-משמעית (בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 484 (1999); בג"ץ 7474/05 העמותה לקידום ויישום יום חינוך ארוך נ' משרד החינוך, פסקה 6 (19.6.2006); בג"ץ 5853/04 "אמנה" – תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289, 293 (2005)). בשלב השני, מתן תוקף משפטי לאותה הבטחה מותנה בקיומם של שלושה תנאים: (א) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; (ב) לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; (ג) נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה (ראו: ע"א 3781/07 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח-תקווה, פסקה 24 (31.5.2009); ע"א 5806/08 חלפון נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 10 (1.8.2012); בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673 (1975)). למותר לציין כי גם במצב דברים בו מוכח כי אכן ניתנה הבטחה שלטונית, הרי שעובדה זו לבדה לא מובילה בהכרח למסקנה כי נותן ההבטחה מנוע מלסטות או לסגת ממנה אם קיים צידוק חוקי לכך (וראו למשל: בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773, 788-784 (1993); ע"א 2235/15 סבית נ' לשכת הסדר זכויות מקרקעין חיפה, פסקה 12 (21.11.2016)).

 

21.          בענייננו, בהתאם להלכה הפסוקה ובניגוד לטענת העותר – מבלי להתייחס להסכם 2006 כהתחייבות חוזית עצמאית – לא ניתן לקרוא את ההסכם כהבטחה שלטונית להמשך התמיכות באותם שיעורים, ללא יכולת לשנות שיעורים אלה. כאמור לעיל, הסכם 2006 לא היה סוף פסוק. לאחריו פורסם נוהל 2017, תוקן החוק ואף נחתם הסכם 2018. במסגרת ההסכמים אף נקבע באופן מפורש כי חלוקת כספי התמיכות תיעשה בהתאם למגבלות התקציב. מכאן מתבקשת המסקנה שבמסגרת הסכם 2006 לא ניתנה לעותר כל הבטחה בלתי ניתנת לערעור או לשינוי. מלכתחילה, ההבטחה הייתה, אם הייתה, מסויגת ומותנית, ונכללה בה האפשרות לשינויים המתחייבים מעצם טבעה (והשוו: בג"ץ 764/87 התאחדות האיכרים בישראל נ' שר החקלאות, פ"ד מג(1) 309 (1989)).

 

22.         אך למעלה מכך, אף אם תאמר כי ניתנה הבטחה בלתי מותנית לעותר, להלכה המקנַה תוקף משפטי מחייב להבטחה שלטונית נקבעו גבולות, כאמור (וראו: בג"ץ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742 (1978)). למשל, כבענייננו, אין להתייחס להחלטה שניתנה במסגרת מדיניות כלכלית כאל הבטחה שלטונית (זאת מעבר לכך שמדיניות כלכלית משתנה, מונעת כאמור גם את הסתמכותו של הפרט על אותה מדיניות) (וראו: עניין אומן, בעמ' 474; בג"ץ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 37 (1985); ע"א 883/18 עסיס נ' משרד הפנים (17.11.2019)). על כן, אף לו ניתנה לעותר הבטחה שלטונית, על פניו, רשאי היה משרד החקלאות לשנותה עקב התמורות שחלו במשק המים, הורדת התעריפים של המים שסופקו על ידי מקורות, ומעל לכל תיקון החוק ומערכת ההסכמית החדשה שנכרתה עם נציגי החקלאים.

 

           סיכומו של חלק זה, לא עלה בידי העותר להוכיח הסתמכות או כי ניתנה לו כל הבטחה שלטונית לגבי היקף התמיכות לו יזכה.

 

23.         כאמור, העותר טען בנוסף כי הופלה לרעה לעומת חקלאים אחרים אשר הגישו בקשות תקצוב יחד עמו וזכו לקבלו לפי הסכם 2006. הוא לעומת זאת, יצא וידיו על ראשו וזכה לתמיכות בהתאם לקבוע בהסכם 2018. גם בטענה זו אין ממש.

 

24.         אכן רשויות המינהל מחויבות בשמירה על עיקרון השוויון. זהו עיקרון חוקתי יסודי שהוא "מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו" (בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693, 698 (1969) (להלן: עניין ברגמן)). כל אדם זכאי לכך שהחלטת הרשויות בעניינו תתקבל מתוך יחס של שוויון כלפיו, ומשכך – החלטה מפלה היא החלטה פסולה (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 202 (1991); ע"פ 6328/12 מדינת ישראל נ' פרץ, פסקה 24 (10.9.2013)). כאשר הפליה פסולה משמעותה הבחנה בין אנשים או מצבים מסוימים ללא הצדקה עניינית (בג"ץ 1268/09 זוזל נ' נציב שירות בתי הסוהר, פסקה 12 (27.8.2012); בג"ץ 9863/06 קר"ן – עמותת קטועי רגליים לוחמים נ' מדינת ישראל – שר הבריאות, פסקה 9 (28.7.2008)).

 

25.         אלא שבמקרה זה, העותר לא הרים את הנטל להוכחת טענותיו האמורות. עיקרון יסוד של המשפט המנהלי הוא חזקת התקינות המינהלית וחזקת החוקיות, אשר עומדות לרשות ביחס לפעולותיה ועל העותרים מוטל הנטל להפריכן. על מנת לעמוד בנטל זה, אין די בטענה סתמית, אלא יש צורך בביסוס הנשען על תשתית ראייתית הולמת (ראו: בג"ץ 5801/15 דיבובי אהרון מאיר (ע"ר) נ' ממשלת ישראל משרד החינוך ועדת תמיכות, פסקה 31 (16.1.2018); בג"ץ 2445/06 איזוטסט בע"מ נ' הרשות הלאומית להסמכת מעבדות (31.5.2009)). ברם, העותר לא הביא ולו מקרה קונקרטי אחד של חקלאי הנמצא במצב זהה לשלו וקיבל תמיכה בהתאם להסכם 2006. כל שטען העותר, לאחר שהעלה תיאוריה שהוא מופלה לרעה כי: "סתם כך, כי המשיב החליט לשנות את כללי המשחק באמצע, 'הוריד את הגרזן' וקיצץ את המענקים מבלי ליתן הדעת לכך, שבעשותו כן יצר אפליה בין צרכן אחד לאחר". לעומת זאת, המשיב הראה כי יחד עם העותר היו למעלה מ-40 חקלאים נוספים אשר הגישו את בקשותיהם לסיוע באיחור כמותו. חקלאים אלה עמדו כולם בקריטריונים, אך לא זכו בתמיכות אלא לפי הסכם 2018. משרד החקלאות לא הפלה אפוא את העותר לרעה, אלא התייחס אליו כפי שנתבקש שווה בין שווים. נהפוך הוא, לוּ היה משרד החקלאות נעתר לבקשת העותר, או אז היה נוהג באיפה ואיפה ומעדיף אותו על פני חבריו, ללא כל צידוק בדין.

 

26.         לבסוף לטענות כי משרד החקלאות פעל בחוסר סבירות ובחוסר מידתיות ולא בחן את כל השיקולים הצריכים לעניין. על פניו כפי שפורט לעיל, גם טענות אלו נטענו בעלמא ללא ביסוס. אדרבה, הרושם המתקבל מעמדת משרד החקלאות הינו כי לוּ היה עולה בידיו, היה שמח ביותר במתן תקצוב גדול יותר לכלל החקלאים. אם בכלל, המשרד גם הוא בבחינת "אנוס על פי" גבולות התקציב. פשיטא אפוא כי החלטת המשרד בעניינו של העותר מצויה עמוק במתחם הסבירות ואינה לוקה בחוסר מידתיות כלל.

 

27.         אציע אם כן לחבריי לדחות את העתירה ובנסיבות העניין לא לחייב בהוצאות.

 

ש ו פ ט

 

השופט י' עמית:

 

אני מסכים.

 

ש ו פ ט

 

השופטת י' וילנר:

 

אני מסכימה.

 

ש ו פ ט ת

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ.

 

           ניתן היום, ‏ח' בטבת התש"ף (‏5.1.2020).

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת

 

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
4
ע"א 9296/20
פסק-דין
25/01/2021
טען מסמכים נוספים