פנימיית אחוזת שרה – אמונה ו-44 עותרים נוספים נ. משרד העבודה | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

פנימיית אחוזת שרה - אמונה ו-44 עותרים נוספים נ. משרד העבודה

בג"ץ 6356/17
תאריך: 18/07/2019

 

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  6356/17

לפני:  

כבוד השופט נ' הנדל

 

כבוד השופט מ' מזוז

 

כבוד השופט י' אלרון

 

העותרים:

פנימיית אחוזת שרה - אמונה ו-44 עותרים נוספים

 

 

נ  ג  ד

 

המשיב:

משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

בשם העותרים:

עו"ד רות ברק; עו"ד אמוץ וייס

 

בשם המשיב:

עו"ד עומרי אפשטיין

 

 

פסק-דין

 

השופט נ' הנדל:

 

1.        במוקד העתירה ניצב התעריף שאותו משלם המשיב (להלן: משרד הרווחה) לעותרים – ברובם, עמותות וחברות לתועלת הציבור – עבור קליטת ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות השונות שהם מפעילים (טיפוליות, שיקומיות, פוסט-אשפוזיות ופנימיות יום).

 

           משרד הרווחה אחראי להפניית קטינים בסיכון לפנימיות – אם בהסכמת האחראים עליהם, ואם מכוח צו בית משפט, לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960. המשרד אמון גם על קביעת התנאים שאותם נדרשים מפעילי הפנימיות לספק לחניכים, ומפקח על עמידתם בדרישותיו. במקביל, הוא מתקצב את פעילות הפנימיות, ומשלם להן "תעריף אחזקה" חודשי עבור כל חניך – בהתאם למודלים שונים, שאחד מהם מבוסס על המלצות צוות מקצועי שמונה בשנת 2011 (להלן, בהתאמה: התעריף ו-ועדת גדעון). זאת, לצד תשלומים בגין שירותים נלווים (להלן: סל שירותים), והחזר הוצאות. דא עקא, העותרים טוענים כי התעריף אינו מכסה את ההוצאות הכרוכות בטיפול בחניכים, ומבקשים להורות למשרד לעדכן אותו בהתאם בתוך זמן קצר.

 

           סיוע לגרסתם בדבר תת-התקצוב של הפנימיות, מוצאים העותרים בדוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת מיום 2.2.2017, ובדוח מבקר המדינה מחודש מאי 2017. למעלה מכך, הם מציינים כי בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (עת"ם 22194-10-15; השופט מ' סובל) ביטל, ביום 6.4.2016, את מכרז 106/2015 להפעלת פנימיות שיקומיות מלאות ופנימיות יום – משום שלא עלה בידי משרד הרווחה להרים את הנטל שהועבר אליו, ולהוכיח שהתעריף שנקבע משקף במלואן את "עלויות השירותים הנדרשים ממפעילי הפנימיות על פי המכרז". לפיכך, נדרש המשרד לפרסם מכרז חדש, "המפרט את כל המרכיבים של התעריפים הנכללים בו, תוך הלימה בין העלות בפועל של כל מרכיב אל מול התמורה הכספית אותה מתחייב [משרד הרווחה] לשלם לזוכים במכרז" (להלן: פסק הדין). לטענת העותרים, התעריף המשולם כיום זהה במהותו לתעריף שבוטל בפסק הדין, ומכאן שגם הוא גירעוני. אף על פי כן, במהלך 16 החודשים שחלפו מאז הכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים ועד הגשת העתירה, משרד הרווחה שב ודרש מהמפעילים להאריך את ההסכמים הקיימים – תוך שהוא דוחה גם את דרישותיהם הבסיסיות בנוגע לרכיבי שכר הדירה, נסיעות חניכים והוצאות רישוי.

 

           מכאן העתירה הנוכחית – בה טוענים העותרים כי התעריף הגירעוני אינו מאפשר להם לעמוד בדרישות הקבועות בחקיקה ובנוהלי משרד הרווחה, ופוגע בזכות היסוד של החניכים לקיום מינימלי בכבוד. זאת ועוד, השיהוי בפרסום תעריף שקוף לוקה, לדעתם, בחוסר סבירות קיצוני, ומנוגד לחובת הרשות לפעול במהירות ראויה.

 

2.        בתגובתו המקדמית לעתירה, עמד משרד הרווחה על שלושת רכיבי התשלום לפנימיות, וציין כי המודל שעל פיו נקבע התעריף ששולם למפעילי הפנימיות השיקומיות והטיפוליות (להלן: המודל התעריפי) מבוסס על המלצות ועדת גדעון – בעוד תעריף הפנימיות הפוסט-אשפוזיות מבוסס על מודל שונה, אשר עודכן לאחרונה. מודלים אלה נבנים "באמצעות תמחור השירותים הניתנים בפנימיות", תוך התייחסות לעלויות כוח האדם ולהוצאות אחזקה, בתוספת רכיב מע"מ ורווח בן 4% למפעיל. אכן, מדובר במודלים המבטאים "ממוצע", ומותירים למפעילים מרחב תמרון – אך השילוב בין התעריף לתשלומים בגין סל שירותים והחזר הוצאות משקף, לדעת משרד הרווחה, את ההוצאה הכוללת הכרוכה בהפעלת הפנימיות.

 

           המשיב מציין כי לאחר מתן פסק הדין נערכו "עדכונים לא מבוטלים" לתעריפים השונים, בייחוד בנוגע לרכיב תשומות כוח האדם – והוחלט על ביצוע "רפורמה משמעותית" לגבי החזר הוצאות שכר הדירה. בעקבות עדכונים אלה, נערכה בדיקה מדגמית חיצונית בקרב תשע פנימיות שיקומיות, ומטיוטת הדוח עולה כי בשמונה מתוכן התקציב מכסה את "העלות המשוקללת של הפנימיות" בפועל (להלן: דוח הביקורת). לצד זאת, נמסר כי בעקבות דוח מבקר המדינה מחודש מאי 2017 הוקמה ועדה לבחינה כוללת של פעילות הפנימיות (להלן: ועדת הפנימיות) – וכי לאחר קבלת המלצותיה וגיבוש מדיניות הפעלה חדשה, ייבחנו מודלים תעריפיים מותאמים. בשלב זה העריך המשרד כי ניתן יהיה לפרסם מכרזי הפעלה עדכניים לקראת ראשית שנת 2019.

 

           בנסיבות אלה, משרד הרווחה סבור כי דין העתירה להידחות. ככל שהעותרים משיגים על השיהוי בפרסום מכרז חדש, הרי שעומד לרשותם סעד חלופי בדמות פנייה לבית המשפט לעניינים מינהליים. אשר לתקופת הביניים שעד פרסום המכרז – מדובר בעתירה מוקדמת, שכן מדיניות התעריפים הסופית טרם גובשה. זאת ועוד, נוכח העדכונים שבוצעו מאז מתן פסק הדין, ולאור ממצאי דוח הביקורת בעניין, הרי שאין כל עילה להתערב בהחלטות המשרד – שכן התקצוב הנוכחי מאפשר למפעילים לעמוד בדרישות. זאת, במיוחד על רקע היקף ההתערבות המצומצם בהחלטות הנוגעות לקביעת מדיניות תקציבית, ומצויות בתחום מומחיותן של הרשויות.

 

           בשולי תגובתו, התייחס משרד הרווחה להשגות הקונקרטיות שהועלו בפניות המוקדמות של העותרים עובר להגשת העתירה. לטעמו, הרפורמה שבוצעה מעניקה מענה הולם לטענות במישור שכר הדירה – אך אין לגלגל לפתחו את הוצאות הרישוי, שכן מדובר בתנאי סף להתמודדות במכרזי ההפעלה. כמו כן, נמסר כי הטענות בנוגע לרכיב הנסיעות מצויות בבדיקה.

 

4.        במהלך הדיון הראשון שהתקיים בעתירה (השופטים נ' הנדל, ו-י' אלרון, והשופטת ע' ברון) הדגישו העותרים כי טענותיהם מתמקדות בתקופת הביניים שעד לפרסום מכרז חדש. לדידם, העדכונים השונים שנעשו מאז מתן פסק הדין אינם מהווים תחליף לפירוט ראוי של מרכיבי התעריף – מה גם שהם משקפים, בעיקרם, תמורות כלליות בערך העבודה, דוגמת עדכון שכר המינימום, ולא בחינה מהותית של היקף התשלום. בעקבות הדיון, שבו שב משרד הרווחה על טענותיו בתגובה המקדמית, נדרש המשרד לשוב ולעדכן, בתוך פרק זמן קצוב, על אודות המלצות ועדת הפנימיות – ולציין את מועד פרסום מכרז ההפעלה החדש.

 

           ביום 19.7.2018 הודיע משרד הרווחה כי לאחר סיום שלב איסוף הידע, "שקדה הוועדה על גיבוש וכתיבת המדיניות המומלצת בנושא, המושלמת בימים אלה". מן ההודעה עולה כי מדיניות זו כוללת סיווג מחודש של הפנימיות, לפי סוג האוכלוסייה – כאשר את הקטגוריות הוותיקות (שיקומיות, טיפוליות ופוסט-אשפוזיות) מחליפים סיווגים חדשים: "מעוף" (הפנימיות השיקומיות והטיפוליות), "עוגן" (פנימיות פוסט-אשפוזיות) ו-"מעוז" (פנימיות המיועדות לחניכים במצב התפקודי הקשה ביותר). נמסר כי המדיניות החדשה עתידה להפחית בצורה משמעותית את מספר החניכים בכל פנימייה, ובקבוצות הטיפוליות השונות – ובה בעת, להגדיל את כוח האדם האמון על מתן המענה הטיפולי. במקביל, גובשו תעריפים התואמים את המדיניות החדשה, והמודלים שבבסיסם הוצגו בהודעת העדכון. לשיטת משרד הרווחה, התעריפים הללו כוללים תוספת והרחבה של תקנים, והגדלת חלק מרכיבי הוצאות האחזקה – ויובילו להעלאת התעריפים הנוכחיים. עם זאת, הובהר כי על מנת לאפשר היערכות מתאימה, המדיניות החדשה תיכנס לתוקף רק בשנת הלימודים תש"פ – בכפוף להתקדמות מכרז ההפעלה החדש, ששלב המיון המוקדם שלו אמור היה לצאת לדרכו "עד חודש ספטמבר 2018". כפועל יוצא, המשרד הודיע שבכוונתו להחיל את התעריפים החדשים מחודש ספטמבר 2019 – למעט ביחס לרכיב אחזקת הבית, שהשינוי בו ייכנס לתוקף רק בחודש ספטמבר 2020.

 

           על רקע התפתחויות אלה, שב משרד הרווחה וטען כי דין העתירה לגבי תקופת הביניים להידחות – בעוד סוגיית מימון החניכים עודנה נבדקת.

 

5.        בתגובה, טענו העותרים כי אין בשינויים המתוכננים כדי להכשיר את המשך תשלום התעריף הגירעוני עד להשלמתם – עניין העשוי להימשך זמן רב. הם מוסיפים כי מאז הגשת התגובה המקדמית לא חלה כל התקדמות בהכנת דוח הביקורת שבו תומך משרד הרווחה את טענותיו לגבי סבירות התשלום, ומדגישים שמדובר בטיוטה שלא הועברה כלל להתייחסות הפנימיות, כך שלא ניתן לייחס לה משקל כלשהו.

 

           העותרים תוקפים באופן ספציפי את התמשכות הבדיקה לגבי רכיב הנסיעות – ומזכירים כי ישנו פער בולט ומובהק בין דרישות המשרד מהפנימיות (מימון 24 נסיעות) לתשלום שמועבר להן במסגרת סל השירותים (16 נסיעות בלבד), לצד התעלמות מכך שישנם חניכים שלא ניתן לשלוח לבדם בתחבורה ציבורית, מפאת גילם. הם מלינים גם על הרפורמה לגבי תשלום שכר הדירה – שאינה פותרת, לטעמם, את מצוקת הפנימיות השוכנות באזורים שבהם דמי השכירות גבוהים יותר – וטוענים כי בהעדר החזר עבור הוצאות הרישוי, יהיה עליהם להשתמש לתכלית זו בכספים שנועדו לצרכים אחרים, תוך פגיעה בחניכים.

 

           בשולי הדברים, העותרים מעירים כי גם המודלים התעריפיים החדשים אינם מכילים את הפירוט הדרוש, ולא ניתן לבקר אותם: אין בהם כל פירוט לגבי רכיבי הוצאות האחזקה הכלולים בתעריף, ומן ההתייחסות למרכיבי השכר הושמטו אלמנטים חיוניים. על כן, הם מבקשים לקבל את העתירה, ולחייב את משרד הרווחה בהוצאותיהם.

 

6.        ערב הדיון השני שהתקיים בעתירה, עדכנו העותרים כי משרד הרווחה פרסם בחודש אוקטובר 2018 "מכרז פומבי עם שלב מיון מוקדם מספר 180/2018" להפעלת הפנימיות – אך הדגישו שאין בכך מענה לטענותיהם ביחס לתקופת הביניים.

 

           ביום 11.3.2019, הגישו העותרים הודעת עדכון נוספת, שבה טענו כי לוחות הזמנים ליישום המדיניות החדשה, והתעריפים הנלווים לה, הולכים ומתארכים. זאת, בהסתמך על תוכנית העבודה שפרסמה ממשלת ישראל ביום 10.2.2019 – ובה הוגדר חודש אוגוסט 2020 כתאריך היעד לסיום העברת הפנימיות לפעילות על פי תנאי המכרז החדש – ועל עמדת משרד הרווחה במסגרת העתירה המינהלית שהגישו חלק מהפנימיות כלפי המכרז החדש (עת"ם 2880-1-19). הם סבורים כי לאור העיכוב המתמשך בהפעלת המדיניות החדשה לא ניתן להתעלם עוד מן הפגמים בתעריף הנוכחי, ומזכירים כי דוח הביקורת שהוצג כהוכחה לסבירותו טרם הושלם.

 

           בתגובה, הגיש משרד הרווחה, ביום 18.4.2019, הודעת עדכון נוספת. בין היתר, עמד המשרד על ההתקדמות במעבר הפנימיות השיקומיות למודל של פנימיות טיפוליות, הזכאיות לתעריף גבוה יותר – ומסר כי סוגיית ההסעות תוסדר במסגרת השלב השני של המכרז החדש, אם כי כבר כעת יעודכן סל הנסיעות באופן משמעותי (ורטרואקטיבי). כמו כן, הובהר כי העיכוב בגיבוש דוח הביקורת הסופי נבע מעיסוקו של משרד רואי החשבון בניתוח הנתונים ביחס לתעריפים העתידיים, וכי המשרד התבקש לאחרונה להשלים את המלאכה, לאחר שתגובות מרבית הפנימיות שבהן עסק הדוח התקבלו. בשורה התחתונה, משרד הרווחה מצביע על תוספת תקציבית משמעותית שהועבר לפנימיות במהלך השנתיים האחרונות, וסבור שדי בכך – לצד ממצאי דוח הביקורת, והמכרז החדש שיצא לדרכו – כדי למנוע התערבות בתעריף הנוכחי.

 

           אשר למכרז החדש, נמסר כי שלב המיון המוקדם הושלם ביום 20.3.2019 – וכי משרד הרווחה "נוקט במירב המאמצים", על מנת לאפשר את פרסום השלב השני "במהלך השבועות הקרובים". לטענת המשרד, נוהלי העבודה החדשים מצויים בשלבי גיבוש סופיים, ובכל מקרה השלמתם לא תהווה תנאי לקידום הליכי המכרז ולמימוש התעריפים החדשים. יתר על כן, אף שיישום מלא של מודל ההפעלה החדש צפוי להימשך עד חודש ספטמבר 2020, תינתן למפעילים אפשרות ליהנות מהתעריפים החדשים כבר בשנת הלימודים הקרובה, שתיפתח בחודש ספטמבר 2019.

 

הכרעה

 

7.        פסק דינו החלוט של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים – במסגרתו בוטל, כזכור, מכרז להפעלת הפנימיות השיקומיות, משום שלא עלה בידי משרד הרווחה להרים את הנטל שהועבר אליו, ולהוכיח שהתעריף הקבוע בו אינו גירעוני – עשוי לשמש כנקודת המוצא לדיון בעתירה הנוכחית, אך בוודאי אינו נקודת הסיום.

 

           יש לזכור כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות המוסמכת בשיקול הדעת שלו – וכי הנכונות להתערב בהכרעותיה "מצטמצמת במיוחד כאשר מדובר בהחלטה מקצועית הנתונה למומחיות מיוחדת" (ראו, למשל, בג"ץ 4675/03 פייזר פרמצבטיקה ישראל בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פסקה 39 (12.5.2011)), או בעיצוב מדיניות כלכלית וקביעת סדרי עדיפויות (בג"ץ 434/09 דוידוב נ' שר הבריאות, פסקה 41 (3.5.2009); בג"ץ 1105/06 קו לעובד נ' שר הרווחה, פסקה 37 (22.6.2014)). סוגיית התקציב שיש להעביר למפעילי הפנימיות, לאור העלויות הכרוכות בדרישות המהותיות שקובע משרד הרווחה לגבי אופן הפעלתן, נושאת אופי מקצועי-כלכלי בולט – ומכאן שיהיה מקום להתערב בהחלטות הרשויות המוסמכות בעניין רק במקרים חריגים.

 

           אכן, בפסק הדין נקבע כי חזקת התקינות נסתרה, וכי לא עלה בידי משרד הרווחה להוכיח שהתעריף שקבע במכרז מושא אותו הליך אינו גירעוני – אלא שהנסיבות בענייננו שונות. המשרד הצביע כבר בתגובתו המקדמית על העדכונים שנעשו בתעריף לאחר מתן פסק הדין, וטען כי התקציב הכולל המועבר לפנימיות מכסה עתה את הוצאותיהן הממשיות. לפיכך, גם אם עלה בידי העותרים לעורר שאלות ותהיות באשר לרכיב זה או אחר, אין בכך כדי להוכיח כי מודל התשלומים הנוכחי פגום מיסודו. מאותו טעם, אין לראות בנכונותו של משרד הרווחה לצעוד לכיוון העותרים – ולתת מענה חלקי לטענותיהם לגבי רכיבי שכר הדירה והוצאות החניכים – משום הודאה באי תקינות המצב הקיים. אדרבה, העדכונים שבוצעו משתלבים בעמדת המדינה, ומפחיתים את הצורך להתערב בהחלטותיה לגבי היקף התקציב המועבר לפנימיות בתקופת הביניים. אמנם, יש ממש בטענות העותרים לגבי המשקל הדל שראוי לייחס לטיוטת דוח הביקורת – הן משום שמדובר בטיוטה שלא הושלמה, והן משום שהמדגם עסק רק בפנימיות שיקומיות. ברם, גם בהתעלם ממסמך זה, אינני סבור כי בנקודת הזמן הנוכחית, ולאחר ביצוע העדכונים שעליהם נמסר תוך כדי ההליך, העתירה מגלה עילת התערבות בהחלטות המשיב.

 

8.        הדברים נכונים ביתר שאת על רקע ההתקדמות ביישום מדיניות ההפעלה החדשה – שבמסגרתה ייכנסו, כאמור, לתוקף מודלים תעריפיים חדשים. כמובן, דין פרוטה כדין מאה, ונדרשת רגישות מיוחדת בנוגע לטיפול בילדים ובני נוער שגורלם לא שפר עליהם גם ביחס לתקופת הביניים שנותרה עד להטמעת מודלים אלה. אולם, בתקופה שבה יוצאת לדרכה רפורמה מקיפה במערך הפנימיות, אין למצוא חוסר סבירות בהחלטת משרד הרווחה להתמקד בקידום רפורמה זו, ובבניית מודלים תעריפיים התואמים את מתכונת הפעולה העתידית של המערך, חלף השקעה בניתוח מקיף של תעריפי העבר-הווה. במצב זה, די במתן מענה נקודתי להשגה כזו או אחרת, או בהשוואה כוללת של התקציב אל מול ההוצאות, מבלי שיהיה בכך כדי להצדיק את התערבות בית המשפט במישור המינהלי.

 

           במילים אחרות, משרד הרווחה בוחן את הסוגיה בכלים ובמודלים שונים, ולא מצאתי מקום להתערב בגישה זו בשלב הזה. באשר לעתיד – יש לקוות כי המכרז החדש יצא אל הפועל במהירות, וכי מנגנון ההפעלה שיגובש יענה על הצרכים, ויאפשר למפעילי הפנימיות להמשיך במלאכת הקודש שלהם ולספק לילדים ובני נוער בסיכון מרחב בטוח – וסיכוי לעתיד טוב יותר. מכל מקום, אין בדחיית העתירה דנן כדי לחסום בפני העותרים מסלולים משפטיים אחרים – ודלתותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים פתוחות בפניהם בכל הקשור למכרזי העתיד, וכך גם, כמובן, של בית משפט זה במקרה ובשלב המתאימים.

 

9.        אשר על כן, העתירה נדחית. אין צו להוצאות.

 

 

 

                                                                                                     ש ו פ ט

 

 

 

 

 

 

השופט מ' מזוז:

 

           אני מסכים.

 

 

                                                                                                   ש ו פ ט

 

 

 

השופט י' אלרון:

 

           אני מסכים לחוות דעתו המנומקת של השופט נ' הנדל.

 

           ההתקדמות שחלה מאז הגשת העתירה ועד היום בתכנון מדיניות המשיב בעניין הפעלת הפנימיות, הכוללת בין היתר בחינת מודלים תעריפיים מעודכנים, נתרמה כתוצאה מהגשת העתירה מחד גיסא, ומנכונותו של המשיב לתת מענה חלקי לעותרים כבר בשלב זה מאידך גיסא, ועל כך יש לברך.

 

           כעולה מההודעה המעדכנת מטעם המשיב מיום 18.4.2019, מודל ההפעלה החדש צפוי להיות מיושם במלואו עד חודש ספטמבר 2020, ומכאן שצפויה עוד כברת דרך נוספת עד להסדרת הסוגיה באופן מיטבי. לעת הזו, יש לאפשר למשיב להשלים את מדיניות ההפעלה החדשה שבמסגרתה ייכנסו לתוקף המודלים התעריפיים החדשים, ולקוות שיפעל להשלמתו בהקדם האפשרי. מעת שהדבר יבוצע, מדיניותו החדשה של המשיב תהווה מעשה מינהלי עצמאי אשר העותרים יוכלו להשיג עליו בהמשך, ככל שהדבר יידרש (ראו והשוו: בג"ץ 191/15 פלונית נ' עיריית בני ברק, בפסקה 22 (18.4.2019) .

 

 

 

 

                                                                                                      ש ו פ ט

 

 

 

           אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.

 

 

 

           ניתן היום, ט"ו בתמוז התשע"ט (‏18.7.2019).

 

 

 

ש ו פ ט                                            ש ו פ ט                                      ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך
2
רע"א 476/21
החלטה
22/01/2021
טען מסמכים נוספים