עצמונה מושב שיתופי של אמנה נ. רשות מקרקעי ישראל | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

עצמונה מושב שיתופי של אמנה נ. רשות מקרקעי ישראל

עע"מ 4400/20
תאריך: 16/08/2020

 

בבית המשפט העליון

עע"מ  4400/20

 

 

 

לפני:  

כבוד השופטת ע' ברון

 

המבקשת:

עצמונה מושב שיתופי של אמנה אגודה שיתופית חקלאית בע"מ

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. רשות מקרקעי ישראל

 

2. משרד החקלאות ופיתוח הכפר

 

3. מועצה אזורית אשכול

 

בקשה למתן סעד זמני בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 3.6.2020 (כבוד השופט ש' פרידלנדר) ב-עת"מ 51448-10-19

 

בשם המבקשת:

עו"ד ארז דר-לולו; עו"ד יערה פרוינד-אברהם; עו"ד אביב אמר

בשם המשיבים 1 ו-2:

עוד שני כ"ץ

בשם המשיבה 3:

עו"ד אייל גזית

 

החלטה

 

1.        בקשה למתן סעד זמני (שכפי הנראה מתוך טעות הוכתרה כבקשה לעיכוב ביצוע), שבגדרה נתבקש צו שיורה על עיכוב השבה של שטחים חקלאיים שרשות מקרקעי ישראל השכירה למבקשת מאז שנת 2001 (או 2002), לתקופות שהוארכו מעת לעת, זאת עד להכרעה בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 3.6.2020 (כבוד השופט ש' פרידלנדר, עת"מ 51448-10-19) (להלן: הבקשה ו-פסק הדין).

 

הרקע העובדתי הצריך לעניין

 

2.        המבקשת, "עצמונה מושב שיתופי של אמנה אגודה שיתופית חקלאית בע"מ", היא אגודה שיתופית חקלאית שמשמשת כמסגרת תאגידית לחבריה – שבעבר התגוררו באותו יישוב, וכעת מפוזרים בין יישובים שונים (להלן: האגודה). האגודה הוקמה לאחר שחבריה פונו בשנת 1982 מהיישוב "עצמונה" בסיני והתמקמו במושב השיתופי "בני עצמון" שבגוש קטיף; והוסיפה בפעילותה אף לאחר שהמושב פונה בחודש אוגוסט 2005 מגוש קטיף כחלק מיישום תוכנית ההתנתקות. יצוין כי לאחר הפינוי, חברי האגודה עברו להתגורר בשני יישובים עיקריים – קיבוץ שומריה שבחבל לכיש ומושב נווה שבחולות חלוצה (חלוצית 4); ולטענת האגודה, חרף הפיצול היא עודנה מהווה מסגרת תאגידית כלכלית עבור חבריה, ומתוקף זה מוטלת עליה האחריות להבטיח את מקור קיומם של חברי האגודה, בין בגיל עבודה בין לעת פרישה.

 

           בהיותה המסגרת התאגידית שמנהלת את הפעילות הכלכלית של חבריה, האגודה מחזיקה בכל אמצעי הייצור והנכסים האחרים שהוקנו בזמנו למושב השיתופי בני עצמון, ובתוך כך בשטחים חקלאיים בתחומי "הקו הירוק": שטח של 4,100 דונם שהוקצה לאגודה עוד בשנת 1982 בתנאי "משבצת" (תנאי נחלה), ושטח נוסף של כ-3,100 דונם שמושכר לאגודה משנת 2001, בחוזים מוגבלים בזמן שחודשו מעת לעת (להלן: השטח המושכר). לדברי האגודה, השטח המושכר הוקצה לה לבקשתה על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), על מנת שהיא תוכל לפתח את פעילותה בענף תפוחי האדמה לייצוא; והיא השקיעה סכומים משמעותיים כדי להכשירו – על בסיס ההנחה כי לימים השטח המושכר יוקצה לה באופן קבוע. עוד ייאמר כי במקור השטח המושכר עמד על 3,800 דונם, אולם בשנת 2009 נגרעו ממנו 720 דונם בהתאם להסדר מוסכם שלפיו בגין כל דונם של קרקע חקלאית שיוקצה למי מחברי האגודה באזור התיישבותו (החדש), האגודה תוותר על דונם של קרקע מתוך השטח המושכר.

 

3.        במוקד הערעור והבקשה שבצידו, החלטת רמ"י מחודש אוגוסט 2018 לאפשר השכרה רק של מחצית מן השטח המושכר; כך שעל האגודה להשיב לידי רמ"י את המחצית השנייה שלו (1,486 דונם) (להלן: הקרקע שבמחלוקת). ויצוין כי המועד להשבת הקרקע שמחלוקת נקצב תחילה לספטמבר 2018, ולאחר מכן נדחה לתום שנת 2019. החלטה זו התקבלה על רקע מדיניות ממשלת ישראל לחיזוק ההתיישבות בנגב, וספציפית לנוכח פרויקט "מתווה אשכול" שמקודם מאז שנת 2012 ואושר על ידי רמ"י ומשרד החקלאות (להלן יחד: המדינה) בשנת 2018 – שתכליתו לפתח את ההתיישבות במועצה האזורית אשכול באמצעות הגדלת היקף הקרקעות ביישובים במועצה זו (להלן: המועצה). במילים אחרות, מאחר שהוחלט לייעד את הקרקע שבמחלוקת לטובת מתווה אשכול – נקבע כי לא ניתן להאריך את חוזה השכירות בכל הנוגע אליה, וכי על האגודה להשיבה לידי רמ"י.

 

           ניסיונות האגודה לשנות מההחלטה לא נשאו פרי (הן בקשה לעיון חוזר הן ערר לוועדת הערר), ומשכך היא הגישה עתירה מינהלית בנדון נגד המדינה והמועצה (עת"מ 51448-10-19). ביום 3.6.2020 התקיים דיון בעתירה לפני בית המשפט המחוזי, ובתום הדיון ניתן פסק דין במעמד הצדדים שהורה על דחייתה. בגדר פסק הדין, נקבע כי אין מקום להתערב בהחלטה שלא לחדש את החוזה להשכרת מחצית השטח המושכר (הקרקע שבמחלוקת), ובהקשר זה הודגש כי לרמ"י נתונה הזכות להימנע מלשוב ולחדש את החוזה. בית המשפט קבע כי לא הונח יסוד לטענה בדבר הבטחה שלטונית מצד רמ"י בעניין השטח המושכר; וכי ממילא הטענה אינה אלא להבטחה שלטונית להמשיך להשכיר לאגודה את השטח האמור "לאורך שנים" – ובפועל האגודה אמנם נהנתה מזכות השכירות שנים רבות, מאז שנת 2001. בית המשפט הוסיף כי המדינה הציגה נתונים בדבר הצורך המיידי בקרקע שבמחלוקת לצורך הקצאתה ליישובים במועצה שנחלותיהן מצויות בחסר לעומת "התקן", כאשר מנגד בידי האגודה קרקעות שעולות בהיקפן על "התקן". בהינתן האמור נקבע כי אין הצדקה להתערב בהחלטת רמ"י להמשיך להשכיר לאגודה רק מחצית מן השטח המושכר; ובתוך כך צוין כי האגודה איננה שונה משוכרים אחרים שנאלצו להיפרד מקרקעות לצורך הגשמת "מתווה אשכול" – שמשקף מדיניות ממשלתית שאין עילה להתערב בה. ויוער כי עוד בתחילת הדיון בעתירה הצדדים הגיעו להסדר דיוני, שקיבל תוקף של החלטה, שלפיו מועד פינוי הקרקע שבמחלוקת יידחה ליום 30.6.2020.

 

טענות הצדדים בבקשה

 

4.        האגודה מסרבת להשלים עם פסק הדין, ומכאן הערעור והבקשה למתן סעד זמני. לטענת האגודה, גריעת מחצית מן השטח המושכר תוביל לפגיעה משמעותית בהכנסות עסקי הגידול והשיווק של "תפוחי אדמה עצמונה", מקור ההכנסה העיקרי של האגודה המשמש אותה לצורך עמידה במחויבויותיה על פי דין, ובתוך כך בתשלומי הפנסיה שהיא משלמת לחבריה – והדבר עלול להוביל לקריסה כלכלית של האגודה ולכליונה. נוסף על כך, נטען כי השבה מידית של השטח תפגע בעשרות עובדים שמפרנסים את משפחותיהם מעסקי "תפוחי אדמה עצמונה", והכל בתקופה של משבר כלכלי חריף ויוצא דופן לנוכח מגפת הקורונה. כן נטען כי ככל שהקרקע שבמחלוקת תוקצה לאחד מיישובי המועצה טרם שתינתן הכרעה בערעור, לא ניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו; כאשר מנגד, עיכוב הפינוי לא יסב למדינה נזק ואף ייטיב עמה – שכן רמ"י תוסיף לקבל דמי חכירה מן האגודה, בשונה מן הפטור שניתן ליישובי עוטף עזה. עוד נאמר בהקשר זה, כי על מנת להוציא לפועל את מתווה אשכול אין הכרח דווקא בקרקע שבמחלוקת, וישנם שטחים רבים אחרים שהשימוש בהם יסב פגיעה פחותה – מה גם שממילא בשלב זה של מתווה אשכול אין עדיין צורך בנטילת כל הקרקעות הדרושות לו.

 

           בבחינת סיכויי הערעור, האגודה טוענת כי בפסק הדין נפלו מספר שגגות וטעויות שמחייבות התערבות מצד ערכאת הערעור. לטענתה בית המשפט המחוזי התעלם מטענות מהותיות של האגודה, ובהן טענות לאפליה ולפגיעה בזכות טיעון הנתונה לה ביחס לקרקע שבמחלוקת; וכן כי בית המשפט שגה בניתוח הראיות שהוצגו לעניין הבטחה שלטונית והשתק שיפוטי. ייאמר בתמצית בקשר עם טענות אחרונות אלה, כי לטענת האגודה זכויותיה בשטח המושכר נובעות ממערכת הדינים וההסדרים שגובשה בקשר עם יישום תוכנית ההתנתקות; מהסדר מחייב שאליו הגיעו הצדדים בשנת 2008; ומהצהרות שנמסרו מטעם המדינה בהליכים משפטיים קודמים.

 

5.        המדינה מצידה עומדת על כך שבעת הזו אין עוד מקום לעכב את ההשבה של הקרקע שבמחלוקת. לעניין מאזן הנוחות נטען כי הותרת הקרקע שבמחלוקת בידי האגודה, אף לתקופת הערעור, בהכרח תפגע באינטרסים כלכליים של יישובים אחרים במועצה, ותסכל את האינטרס הציבורי של קידום מתווה אשכול. בהקשר זה נטען כי הקרקע שבמחלוקת דרושה על מנת להגדיל את עתודת הקרקעות של יישובים מסוימים המצויים בחסר, בעוד האגודה מצויה בעודף קרקעות לעומת מספר החברים בה; ועוד נאמר כי בהינתן שהמתווה כרוך בהעברת קרקע מאחד לאחר – עיכוב השבת הקרקע שבמחלוקת יסכל את היכולת ליישם את המתווה כולו. לצד זאת ולפנים משורת הדין, המדינה הציעה להגביל בשלב זה את השימוש בקרקע שמחלוקת לגידול עונתי חד שנתי בלבד (עונת הגידול מתחילה בחודש ספטמבר ונמשכת עד לחודש יולי בשנה שלאחר מכן) – שאז ניתן יהיה להשיב את הקרקע לאגודה בתום עונת הגידול ככל שהערעור יתקבל. לטענת המדינה, כך יימנע שימוש של "קבע" בקרקע שבמחלוקת והנזק שעלול להיגרם לאגודה יוגבל לנזק כלכלי בר פיצוי; ובהתייחס לטענת האגודה כי השקיעה בשטח המושכר עשרות מיליוני שקלים והתקינה בו ציוד קבוע, טוענת המדינה שהדבר נעשה בלא אישורה ובניגוד לדין – ומשכך מדובר בסיכון שהאגודה נטלה על עצמה.

 

           עוד נטען כי סיכויי הערעור הם נמוכים, שכן רק במקרים חריגים יתערב בית משפט בשיקול דעתה של הרשות המנהלית המוסמכת, והדברים יפים ביתר שאת שעה שעסקינן בביקורת שיפוטית של ערכאת הערעור. המדינה עומדת על כך שמהוראות חוזה השכירות והתנהלות הצדדים לאורך השנים, ניכר כי השטח המושכר נמסר לאגודה בשכירות עונתית מוגבלת בזמן; וטענות האגודה שמבקשות להותיר את הקרקע שבמחלוקת בידיה, אינן אלא ניסיון לגרוע מקניינו של הכלל באופן הנוגד את דיני המינהל הציבורי, הוראות חוזיות וחיי מסחר תקינים. המדינה מוסיפה בהקשר זה כי קביעות בית המשפט המחוזי בעניין היעדרה של הבטחה שלטונית הן קביעות עובדתיות ומשפטיות שאין עילה להתערב בהן; וכי בכל מקרה אין בהסדרים שנקבעו לאחר ה"התנתקות" כמו גם בהליכים משפטיים קודמים שהתקיימו בעניין זה, כדי לבסס זכויות של האגודה בשטח המושכר. זאת ועוד. נטען כי ההחלטה לגרוע מן האגודה מחצית מהשטח המושכר התקבלה לאחר שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים לעניין, והיא משקפת מדיניות ראויה ואף מידתית בהתחשב בהיקף השטחים שעומדים לאגודה.

 

6.        המועצה מצטרפת לעמדת המדינה ולטענות שבפיה. לדברי המועצה, יש להעביר באופן מיידי את הקרקע שבמחלוקת לטובת יישובים מסוימים במועצה המצויים בחסר קרקעות – וזאת על מנת לעמוד בשלב הראשון שנקבע במתווה אשכול; ולטענתה, הקרקע שבמחלוקת היא השטח הקרוב והנגיש ביותר ליישובים האמורים ולכן אין בנמצא חלופה אחרת. לעמדת המועצה, האינטרס הכלכלי של האגודה בקרקע שבמחלוקת פוחת אל מול האינטרס הלאומי-התיישבותי של המועצה בקידום מתווה אשכול, בפרט בהינתן שלאגודה עתודות קרקע עצומות ביחס למספר החברים בה.

 

7.        על מנת שהתמונה לא תימצא חסרה יצוין כי עם הגשת הבקשה ביום 28.6.2020 ניתן צו ארעי כמבוקש המורה על עיכוב השבת הקרקע שבמחלוקת עד למתן החלטה אחרת – שכן מועד הפינוי נקבע כאמור ליום 30.6.2020.

 

דיון והכרעה

 

8.        לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, לכאן ולכאן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל; ואבאר.

 

           כידוע, שומה על המבקש סעד זמני בערעור להראות כי סיכויי הערעור להתקבל טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שאם יזכה בערעור יהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו. היחס בין שני שיקולים אלה הוגדר בפסיקה כ"מקבילית כוחות", כך שככל שמאזן הנוחות נוטה לטובת המבקש, ניתן להקל בדרישה בנוגע לסיכויי הערעור ולהיפך – תוך שהבכורה ניתנה ל"מאזן הנוחות" (עע"מ 6505/19 התאחדות התעשיינים בישראל נ' עירית רחובות, פסקה 5 (15.12.2019); עע"מ 5089/19 ‏ראש הישיבה הרב צבי ביאלוסטוצקי נ' בן חמו - ראש עיריית ‏ערד, פסקה 5 (1.8.2019)). ויצוין כי בגדר מאזן הנוחות, יש להידרש גם לפגיעה באינטרס הציבורי (ראו למשל: עע"מ 4955/20 יושר נ' הממונה על שוק ההון ביטוח וחסכון, פסקה 8 (28.7.2020)).

 

9.        בענייננו, מאזן הנוחות הוא שמכריע את הכף. הקרקע שבמחלוקת נמצאת בשימוש האגודה מאז 2001 (או 2002), ואי-היעתרות לבקשה משמעה שינוי המצב הקיים זה קרוב לעשרים שנה. מעבר לנזקים הכלכליים הכרוכים בהשבת הקרקע שבמחלוקת לידי רמ"י, מאחר שבכוונת המדינה להקצותה באופן מיידי ליישובים אחרים במסגרת מתווה אשכול, לא מן הנמנע כי הדבר יסכל את האפשרות להשיב את המצב לקדמותו ככל שהערעור יתקבל – ומשכך דחיית הבקשה איננה מתמצה בנזק כלכלי בר פיצוי בלבד, כטענת המשיבות (ראו והשוו: עע"מ 4560/19 אורוז שירותים בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 12 (12.9.2019); עע"מ 5042/18 ‏פורום דו קיום בנגב לשוויון אזרחי נ' ראש עיריית באר שבע, פסקה 9 (7.8.2018)).

 

           בקריאה ראשונה, הצהרת המדינה כי בשלב זה בכוונתה להגביל את השימוש שייעשה בקרקע שבמחלוקת לגידול עונתי בלבד, מסברת את האוזן ולכאורה יש בה משום מענה לחשש כי השבת הקרקע שבמחלוקת תסב לאגודה נזק בלתי הפיך. אולם, וזה העיקר, נראה שלא ניתן להשקיף על העניין אך מנקודת מבט של השימוש שייעשה בקרקע שבמחלוקת, אלא שיש לשים לב לכך שהשבת הקרקע לרמ"י והקצאתה לטובת מתווה אשכול תקשה על השבת המצב לקדמותו. המשיבות מצידן לא סיפקו מענה לחשש זה, והרושם שמצטייר מטענותיהן הוא שאמנם מדובר בחשש ממשי. המדינה טוענת כי מתווה אשכול "כרוך בהעברות קרקע מאחד לאחר, והותרת הקרקע בידי המערערת (האגודה-ע'ב') בהכרח תפגע ביכולת ליישם את המתווה אשר כרוך כאמור בהעברות קרקע המשלימות אחת את השנייה ותגדיל את הפגיעה ביתר היישובים הממתינים להשלמת תקן הנחלות שלהם [...]" (סעיף 66 לתגובת המדינה). טענה זו מצביעה על כך שמתווה אשכול מושתת על מהלכים שלובים, ומשכך דומה כי מעת שהקרקע שבמחלוקת תוקצה לטובת המתווה יהיה זה קשה עד בלתי אפשרי להחזיר את הגלגל לאחור; שכן גורמים שלישיים עשויים לשנות את מצבם על יסוד העברות קרקע שהמתווה כרוך בהן. נראה אפוא כי דחיית הבקשה עלולה להוביל לקביעת "עובדות בשטח" שייתרו הלכה למעשה את הדיון בערעור. ויודגש כי לא נעלם מעיניי שעיכוב השבת הקרקע שבמחלוקת יכול שיפגע בקידום מתווה אשכול; אולם בהתחשב בנזק הבלתי הפיך שעלול להיגרם לאגודה אם לא תושהה ההשבה עד להכרעה בערעור, ובהינתן שמאז שהתקבלה ההחלטה בעניין גריעת הקרקע שבמחלוקת (בשנת 2018) המדינה הסכימה לעיכוב הפינוי – בשקלול הדברים, הפגיעה שעלולה להיגרם לאגודה גוברת על הפגיעה האפשרית באינטרס הציבורי. במצב דברים זה, אינני רואה מקום להוסיף ולהידרש לסיכויי הערעור.

 

10.      התוצאה היא שהבקשה למתן סעד זמני מתקבלת, והקרקע שבמחלוקת תיוותר בידי האגודה עד להכרעה בערעור. ייקבע דיון בערעור בהקדם, בכפוף לאילוצי יומן בית המשפט.

 

           המדינה והמועצה יישאו בהוצאות האגודה בשיעור של 3,000 ש"ח כל אחת.

 

           ניתנה היום, ‏כ"ו באב התש"ף (‏16.8.2020).

 

 

 

ש ו פ ט ת

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
טען מסמכים נוספים