עמותת בית כנסת קהילתי כוכב הצפון תל אביב נ. עיריית תל אביב | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

עמותת בית כנסת קהילתי כוכב הצפון תל אביב נ. עיריית תל אביב

עע"מ 3538/18
תאריך: 25/06/2019

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים

עע"ם 3538/18

 

 

לפני:  

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

 

כבוד השופט ג' קרא

 

כבוד השופט ע' גרוסקופף

 

המערערת:

עמותת בית כנסת קהילתי כוכב הצפון תל אביב-יפו

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבות:

1. עיריית תל אביב-יפו

 

2. עמותת בית כנסת ברית עולם שכונת כוכב

    הצפון תל אביב

 

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 19.3.2018 בעת"ם 1279-09-17 שניתן על-ידי כבוד השופט א' בכר

 

תאריך הישיבה:

כ"ג באייר התשע"ט

(28.5.2019)

 

בשם המערערת:

עו"ד אלי וילצ'יק, עו"ד אורי רייכקינד

 

בשם המשיבה 1:

עו"ד אורנה אחרק-פרלוק, עו"ד שירי אשכנזי

 

 

בשם המשיבה 2:

עו"ד ערן בצלאל, עו"ד נוה דייגי

 

 

פסק-דין

 

השופטת ד' ברק-ארז:

 

1.        שתי עמותות מבקשות לאחוז בחלקת קרקע שעליה ניתן להקים בית כנסת. זו אומרת "כולה שלי" וזו אומרת "כולה שלי". האם יש עילה להתערב בהחלטת העירייה להקצות את הקרקע לאחת מהן? זוהי בתמצית השאלה שעורר הערעור שבפנינו.

 

המסגרת הנורמטיבית: הקצאת מקרקעין לצורכי ציבור

 

2.        המחלוקת שבפנינו נסבה על יישום הדינים החלים על הקצאת מקרקעין על-ידי רשויות מקומיות לצורכי ציבור, כמפורט להלן.

 

3.        העקרונות החלים על תחום זה הותוו בפסק הדין התקדימי שניתן בבג"ץ 3638/99‏ בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ''ד נד(4) 220 (2000) (להלן: עניין בלומנטל) (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג – משפט מינהלי כלכלי 360 (2013) (להלן: ברק-ארז כרך ג)). באותו מקרה הבהיר בית משפט זה כי על הקצאת מקרקעין, בדומה לחלוקת תמיכות באופן כללי, להיעשות על-פי קריטריונים הוגנים, שוויוניים, ברורים וגלויים (עניין בלומנטל, בעמ' 228). כמו כן, הודגש כי ככל החלטה מנהלית, על החלטה בדבר הקצאת מקרקעין להתבסס על תשתית עובדתית, וכי מטעם זה על הרשות הנוגעת בדבר לברר מה הם צרכי הציבור באזור ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי צרכים אלו. לשם כך, צוין, עליה להתייעץ עם גורמים מקצועיים במקרים המתאימים, וכן להבטיח זכות טיעון לתושבי הסביבה אשר יושפעו מההחלטה (עניין בלומנטל, בעמ' 230-229). עקרונות אלה חודדו והובהרו פעם נוספת בבג"ץ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות, פ''ד סד(1) 331 (2010) (להלן: עניין סולודוך).

 

4.        בהמשך לכך גיבש משרד הפנים נוהל מפורט (חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 5/2001), שמתווה את הכללים החלים על הקצאת מקרקעין על-ידי רשויות מקומיות, ושמאז עודכן ותוקן מספר פעמים. בענייננו, מאחר שמדובר במקרקעין המצויים בתחומי העיר תל אביב-יפו, חל על ההחלטות שהתקבלו הנוהל הספציפי של המשיבה 1, עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה), הנושא את הכותרת "תבחינים להקצאת מקרקעין בעיר תל אביב-יפו ללא תמורה או בתמורה סמלית" (להלן: נוהל ההקצאות או הנוהל).

 

5.        נוהל ההקצאות כולל הוראות מפורטות בדבר ההליך הנדרש להגשת בקשות להקצאה, הרכב הוועדה הדנה בהן (להלן: ועדת ההקצאות), בדיקתן המקדמית, הפרסום בעיתונות בדבר הגשת הבקשה עצמה והאפשרות להגיש בקשות נוספות והתנגדויות, וכן אופן הדיון בהתנגדויות, ככל שמוגשות כאלה, בוועדת משנה שהוקמה לשם כך (להלן: ועדת ההתנגדויות). בהמשך לכך, הנוהל כולל הוראות שעניינן הדיון בוועדת ההקצאות, שמגבשת את המלצתה בנושא בין היתר על סמך המלצת ועדת ההתנגדויות, וקבלת  ההחלטה הסופית במועצת העירייה. נוהל ההקצאות אף קובע את העקרונות והתבחינים לפיהם תיבחן הבקשה. על רקע זה, אפנה לבחון את נסיבות המקרה בערעור שבפנינו.

 

עיקרי התשתית העובדתית

 

6.          כוכב הצפון היא שכונה בעיר תל אביב-יפו. בהיותה שכונה חדשה יחסית לא הוקם בה עדיין בית כנסת. מאז שנת 2004 החל לפעול בשכונה מניין מתפללים בהנהגתו של הרב שמואל לפקיבקר (להלן: הרב שמואל). מניין זה קיים תפילות בדירתו הפרטית של הרב שמואל. כיום, כך נטען, פועל המניין בנכס מקרקעין המצוי בקומת מרתף של המרכז המסחרי בשכונה. הפעילות המונהגת על-ידי הרב שמואל מתנהלת כיום במסגרת עמותה רשומה, היא המערערת, שאחת ממטרותיה היא הקמת בית כנסת בשכונה.

 

7.        במהלך השנים החלה לפעול בשכונה קבוצת מתפללים נוספת. פעילותה של זו מתנהלת כיום גם כן במסגרת עמותה רשומה, היא המשיבה 2 (להלן: המשיבה), שאף אחת ממטרותיה היא הקמת בית כנסת בשכונת כוכב הצפון. המשיבה, שהתאגדה בשנת 2015, החליפה בפעילותה עמותה קודמת שהקימה קבוצת מתפללים זו בשנת 2009, ובמתכונתה החדשה היא מאגדת גם אנשים שהיו מזוהים בעבר עם המערערת.

 

8.        לצורך ההליך שבפנינו לא נדרש פירוט של כלל הצעדים שנקטו במהלך השנים העמותות ותושבי השכונה מול גורמי העירייה בכל הנוגע לרצונם להקים בית כנסת, וניתן להסתפק בהתייחסות להחלטות השנויות במחלוקת בין הצדדים. עם זאת, חשוב לציין כי ניסיונות רבים שנעשו מצד העירייה ליצור שיתוף פעולה בין שתי קבוצות המתפללים לא צלחו.

 

9.        נקודת מוצא חשובה לדיון היא החלטה עקרונית שהתקבלה ביום 4.4.2016 בהנהלת העירייה בדבר הכוונה להקצות שטח של כ-800 מ"ר לטובת הקמת בית כנסת לתושבי שכונת כוכב הצפון והסביבה. בהמשך לכך, הוחל בהליך בפני ועדת ההקצאות (שחבריה הם מנכ"ל העירייה, היועץ המשפטי לעירייה או נציגו, גזבר העירייה או נציגו, מהנדס העיר ומנהל אגף נכסי העירייה). ביום 16.4.2016 הגישה המשיבה בקשה להקצאת השטח האמור לה, וביום 20.6.2016 גם המערערת הגישה בקשה שכזו. ועד השכונה הגיש התנגדות לבקשת המערערת, וזו הגישה את התייחסותה להתנגדות.

 

10.      בהתאם לנוהל ההקצאות הועברו ההתנגדויות לדיון בוועדת ההתנגדויות (שחבריה הם היועץ המשפטי לעירייה או נציגו ומנהל אגף נכסי העירייה), וזו קיבלה החלטתה בעניינן ביום 30.11.2016. ועדת ההתנגדויות סברה כי יש לבחון מי מהעמותות נהנית מתמיכה רחבה יותר בקרב תושבי השכונה, והגיעה למסקנה כי המשיבה נהנית מתמיכה כזו. ועדת ההתנגדויות ציינה בהחלטתה כי המשיבה כוללת גם אנשים שפעלו בעבר במסגרת המערערת, כי היא נהנית מתמיכתו של ועד השכונה שנבחר ברוב גדול לאחר שמצע הבחירות שלו נגע בעיקר למחלוקת סביב הקמת בית הכנסת בשכונה, וכי קיימות תגובות חיוביות לפעילותה של המשיבה במתכונת של תפילה באחת מכיתות בית הספר השכונתי (כמפורט גם להלן). בנוסף, הוזכרו גם ממצאים שנכללו בדו"ח חקירה שהעירייה הזמינה מגורם חיצוני, ולפיהם הנוכחות בתפילות המערערת היא "בקושי מניין", בעוד שמספר המשתתפים בתפילות של המשיבה עומד על כ-40-35 מתפללים. על סמך כל אלה, ועדת ההתנגדויות המליצה על הקצאת המקרקעין למשיבה.

 

11.      ביום 9.3.2017 ועדת ההקצאות קיימה דיון בבקשות ההקצאה, וציינה כי מהאינדיקציות שפורטו, בין היתר בעמדתה של ועדת ההתנגדויות, עולה שהמשיבה נהנית מתמיכה רחבה יותר של תושבי השכונה ושפעילותה זוכה לשבחים. על כן, בסיכומו של דבר, ועדת ההקצאות החליטה להמליץ על הקצאת הקרקע למשיבה.

 

12.      ביום 3.4.2017 אישרה מועצת העירייה את החלטתה של ועדת ההקצאות, היא ההחלטה שעליה נסב ההליך הנוכחי.

 

13.      להשלמת התמונה, ראוי לציין כי עוד קודם לכן התקבלה החלטה נוספת בדבר הקצאת אחת הכיתות בבית הספר הפועל בשכונה למשיבה, על מנת לאפשר קיומן של תפילות בסופי שבוע ובחגים. החלטה זו נועדה לשמש פתרון ביניים עד להקמתו של בית הכנסת – מושא הליך ההקצאה העיקרי. מועצת העירייה קיבלה את ההחלטה הראשונה בעניין זה ביום 25.1.2016, ובמסגרתה התירה את פעילות המשיבה בבית הספר לתקופה של שנה. לאחר שתקופה זו הסתיימה, הן המשיבה והן המערערת פנו לעירייה בבקשות לקיים תפילות בבית הספר. לאחר דיון בוועדת ההתנגדויות ניתנה המלצה על קבלת בקשתה של המשיבה, בהתחשב בכך שהמשיבה זוכה לשיתוף פעולה של התושבים ושמספר המשתתפים בפעולותיה גדול יותר ממספר המשתתפים באירועי המערערת, שתוארה כמייצגת פלח מצומצם. ועדת ההקצאות קיבלה המלצה זו, ובהתאם לכך, ביום 12.6.2017 אישרה מועצת העירייה את בקשתה של המשיבה לשימוש בכיתה לתקופה זמנית המתחדשת מדי שנה, בסופי שבוע וחגים בלבד (וזאת כאמור כאמצעי ביניים עד להקמתו של בית הכנסת).

 

ההליך בבית המשפט המחוזי

 

14.      ביום 3.9.2017 עתרה המערערת לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים נגד שתי ההחלטות שהתקבלו – הן החלטת ההקצאה העיקרית והן ההחלטה בעניין הפעילות בבית הספר (עת"ם 1279-09-17, השופט א' בכר).

 

15.      בתמצית, המערערת טענה שהעירייה "גררה רגליים" בטיפול בבקשותיה לאורך השנים באופן שהונע משיקולים זרים ומהווה אפליה, וכי בעת הנוכחית, על-פי התבחינים הרלוונטיים, היה עליה לקבל לפחות חלק מהזכויות בשטח שהוקצה למשיבה, וכן רשות להשתמש בכיתה בבית הספר לצרכי תפילה בתקופת הביניים כפי שניתן למשיבה. בתמיכה לטענותיה התייחסה המערערת בין היתר לכך שבפרוטוקול הדיון בעירייה מיום 4.4.2016, שבו הוחלט באופן עקרוני על הקצאת שטח להקמת בית כנסת בשכונה, מוזכר שמה של המשיבה, באופן שמעיד על-פי הנטען על ההטיה לעברה.

 

16.      ביום 19.3.2018 בית המשפט המחוזי דחה את העתירה בקבעו כי המערערת לא הצליחה להוכיח עילה המצדיקה התערבות בהחלטותיה של העירייה. בית המשפט המחוזי הדגיש בפסק דינו את הזהירות הנדרשת בהתערבות בהחלטותיה של רשות מינהלית, ואת שיקול הדעת הרחב שניתן לרשות מקומית בהקצאת משאבים ציבוריים. באופן יותר ספציפי, בית המשפט המחוזי ציין כי להתרשמותו, ההליכים שנוהלו על-ידי העירייה בחנו באופן רציני כיצד להקצות את השטח באופן שישמש את תושבי השכונה בצורה המיטבית. לעניין זה נקבע כי פעולותיה של העירייה הולמות את חובתה לבחון את כלל המידע הרלוונטי, וכי עלה מהן שהמשיבה היא המתאימה ביותר להקמת בית הכנסת. בית המשפט המחוזי דחה גם את טענות המערערת בדבר אפליה או שיקולים זרים, וציין כי התרשם שההחלטה התבססה על שיקולים ענייניים. הודגש עוד שהעירייה ניסתה לגשר בין הצדדים במשך שנים וכן שהקצתה בעבר למערערת שטחים ציבוריים אחרים לצורך פעילותה. כמו כן נקבע כי גם ההחלטה על ההקצאה הזמנית למשיבה לשימוש בכיתה בבית הספר נמצאת במתחם הסבירות.

 

17.      בית המשפט המחוזי עמד על הקושי הכרוך בכך שבפרוטוקול הנהלת העירייה מיום 4.4.2016 אוזכר שמה של המשיבה כמי שהמקרקעין מיועדים עבורה. אולם, הוא קבע כי ניתן להבין מן ההקשר שהדברים נועדו להתייחס אך להנעה של תהליך ההקצאה, ולא לגורם שלו יוקצו המקרקעין, בין היתר על רקע העובדה ששמה של המשיבה הוזכר רק בדיון ולא בהחלטה. לבסוף, בית המשפט המחוזי הוסיף כי ניסה להביא את הצדדים להסכמה על חלוקה ושיתוף פעולה בהפעלת בית הכנסת אך הגיע לכלל מסקנה שהדבר לא אפשרי מבחינה תכנונית ומעשית, כך שהחלטתה של העירייה שלא לחלק את השטח בין השתיים אף היא סבירה.

 

18.      להשלמת התמונה יצוין כי בין המערערת לעירייה התנהלו הליכים משפטיים נוספים הנוגעים גם הם להקצאת מקרקעין לצורכי תפילה. כך, עתירה מנהלית קודמת שהגישה המערערת לבית המשפט המחוזי בבקשה להורות על הקצאת שטח עבורה להקמת בית הכנסת נמחקה בהמלצת בית המשפט, בשל השלב הראשוני שבו היה מצוי הליך ההקצאה (עת"ם 25250-05-11, סגנית הנשיא מ' רובינשטיין). כמו כן, שני הליכים נוספים התנהלו גם ביחס להקצאות במתכונות ארעיות. בכלל זה, המערערת ביקשה להורות לעירייה לאשר לה הקמת אוהל תפילה בשטח ציבורי ביום כיפור. הליך זה הסתיים בהסכמת הצדדים (עת"ם 53210-09-16, השופט א' בכר (להלן: פסק הדין מ-2016)). העירייה והמערערת חלוקות באשר ליישומו של המתווה שעליו הוסכם בהליך האמור, אך עניין זה חורג ממסגרת הדיון שבפנינו. כמו כן, המערערת הגישה עתירה נוספת שכוונה לכך ששימוש זמני בגן ילדים בשכונה שהותר לה במהלך חגי תשרי יהפוך לקבוע (עת"ם 26480-11-16, השופטת צ' צפת). בסופו של דבר חזרה בה המערערת מעתירה זו.

 

הטענות בערעור

 

19.      בעיקרו של דבר, המערערת טוענת כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שקיבל את עמדת העירייה חרף הפגמים הרבים שנפלו בה לשיטתה, ובכלל זה אפליה, חוסר סבירות ושיקולים זרים. המערערת מבקשת אפוא להורות על ביטול פסק דינו של בית המשפט המחוזי ולהקצות לה את שטח המקרקעין או חלק ממנו, ולחלופין להורות על השבת הדיון בסוגיה זו לבית המשפט המחוזי או לוועדת ההקצאות.

 

20.      באופן יותר ספציפי, המערערת טוענת כי לפי נוהל ההקצאות של העירייה היה מקום להעדיף דווקא אותה – מאחר שלדבריה פעילותה בשכונה אינטנסיבית יותר מזו של המשיבה והיא זוכה לתמיכה בהיקף רחב. לטענת המערערת, הקביעות בדבר מספר המשתתפים הנמוך לכאורה באירועיה התקבלו על בסיס מידע שגוי ומוטה. מעבר לכך, המערערת מצביעה על פגמים נוספים שלדבריה לא ניתן להם משקל הולם – העובדה שהמשיבה לא עמדה, לשיטת המערערת, בתנאי הסף להקצאה מאחר שלא החזיקה באישור ניהול תקין בעת הגשת בקשתה, וכן ציון שמה של המשיבה בישיבה של הנהלת העירייה מיום 4.4.2016, המעיד לטענת המערערת על "משחק מכור". לחלופין, המערערת סבורה כי לכל הפחות היה צורך להורות על חלוקת הקרקע בין שתי העמותות. מעבר לכך, המערערת מעלה טענות גם כנגד ההחלטה לאשר למשיבה את השימוש הזמני בכיתה בבית הספר. 

 

21.      מנגד, העירייה טוענת כי יש לדחות את הערעור. לטענת העירייה, בהליך ההקצאה לא נפל כל פגם, נשקלו בו שיקולים עניינים בלבד ולפיכך בית המשפט המחוזי צדק בקביעותיו. בכלל זה העירייה חוזרת ומציינת את ההתאמה הרבה יותר של המשיבה לאופייה של השכונה, ואת התמיכה של ועד השכונה בה. על כן נטען כי לא נעשתה כל אפליה וכי שתי בקשות ההקצאה נבחנו ביסודיות ובכובד ראש, בהתאם לתבחינים הקבועים בנוהל. העירייה מדגישה עוד כי אין היא מחויבת להעניק שטח ציבורי לכל גורם החפץ לקיים תפילה לפי דרכו, וכי בניגוד לתמונה שמציירת המערערת, במהלך השנים נעתרה לבקשותיה האחרות בדבר שימושים במקומות ציבוריים. 

 

22.      באשר לטענותיה הנוספות של המערערת בדבר פגמים בהליך, העירייה מדגישה ראשית כי אזכורה של המשיבה בישיבה מיום 4.4.2016 נעשה כחלק מן ההתייחסות הכללית להליך ההקצאה. העירייה מבהירה גם כי בניגוד לנטען המשיבה עמדה בתנאי הסף של בקשת ההקצאה, בהתחשב בהקלות שניתנות לגופים חדשים בכל הנוגע להצגת אישורים מסוימים בתקופה הסמוכה לתחילת פעילותם. העירייה מוסיפה עוד כי הפרקטיקה הנוהגת בה היא זו של הקצאת קרקע לצורך פעילותו של בית כנסת לגורם אחד.

 

23.      באשר לטענות בדבר הקצאת הכיתה באופן זמני למשיבה – העירייה מטעימה כי אף הליך זה נעשה כדין, ועל בסיס תגובות חיוביות מצד בית הספר והצלחת הפעילות בו. העירייה מדגישה כי ככלל היא איננה נוהגת לאפשר שימוש לצרכי תפילה בשטחי מוסדות חינוך, ועל כן, כאשר הדבר מתאפשר, מתבצעת הקצאה אחת בלבד שכזו במוסד חינוכי. העירייה טוענת כי זוהי החלטה מאוזנת ומידתית, וכי לא היה מקום להקצות כיתה נוספת גם למערערת, בשים לב לצורך להימנע מפגיעה בהתנהלותו השוטפת של בית הספר.

 

24.      המשיבה סומכת גם היא את ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי וסבורה כי אין כל עילה להתערבות בו. המשיבה מדגישה כי המערערת מייצגת קומץ מתושבי השכונה המנסה לכפות על יתר התושבים את האופן שבו יצרכו דת, בעוד שהיא הגוף המתאים לזכות בהקצאה בשים לב לתמיכה של רוב התושבים בה ולהיקף פעילותה. על כן, המשיבה טוענת כי לא נפל כל פגם בקבלת ההחלטות בעירייה. המשיבה טוענת כי אין מניעה אמיתית לחברי המערערת להתפלל לצד מתפלליה, ולדבריה, כך אף נעשה בעבר – עד אשר הרב שמואל ניסה לכפות את מרותו על המתפללים. על כן, המשיבה סבורה כי טענות המערערת על נכונותה לשיתוף פעולה ולחלוקה במקום אינן כנות. המשיבה מדגישה עוד כי הטענות הנוגעות לאי-זכאותה לכאורה, כגון אלה שנסבו על הסוגיה של אישור ניהול תקין, לא הועלו בבית המשפט המחוזי ומכל מקום אין בהן ממש.

 

25.      ביום 28.5.2019 התקיים דיון בערעור, שבו הצדדים חזרו על עיקרי טענותיהם. במעמד הדיון הוסיפה באת-כוח העירייה מספר הבהרות כלליות הנוגעות לוועדת ההקצאות. כך, הובהר כי  מדיניותה של העירייה היא להקצות נכס מקרקעין לידי גוף אחד שיהיה אחראי לו (ולא לחלקו בין מספר גופים, למחצה ולשליש). כן ניתנו הסברים הנוגעים לקשיים הכרוכים בקיום תפילות בחדרי כיתות של בתי ספר, מהיבטים שונים, ובכללם ההפרדה הנדרשת בין מבוגרים המגיעים להתפלל לבין הילדים הלומדים בבית הספר. העירייה הסבירה כי ככלל הקצאה כאמור איננה מיטבית, ואולם כאמצעי ביניים עד להקמתו של בית כנסת באזור היא מאפשרת זאת. העירייה הוסיפה כי הקצאה כזו נעשית רק ביחס לשעות שבהן לא מתקיימים לימודים בבית הספר (שבתות וחגים, וכן ערביהם), והיא כאמור מוגבלת לגורם אחד בלבד – בהתאם למדיניותה.

 

דיון והכרעה

 

26.      נקודת המוצא לדיון בערעור, ובמידה רבה גם נקודת הסיום שלו, היא כיבוד שיקול הדעת של הרשות המקומית בהחלטות מסוג זה, בכפוף לבחינתו של הליך ההקצאה. כידוע, במקרים אלו בית המשפט אינו אמור לבוא במקומה של הרשות, והתערבותו תיעשה רק בגדרן של עילות הביקורת השיפוטית, כגון חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו למשל: בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 43 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (9.6.2011); עע"ם 2846/11 ‏המועצה הדתית רחובות נ' קלאודיו, פסקה 13 לפסק דינה של השופטת ארבל (‏13.2.2013); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 620 (2010) (להלן: ברק-ארז כרך ב); ברק-ארז כרך ג, בעמ' 374). החלטה מינהלית תהא סבירה ככל שקבלתה היא פועל יוצא של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים להם ניתן משקל הולם בנסיבות העניין (ראו: בג"ץ 446/12 ‏האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 54 (26.8.2012) (להלן: עניין האגודה לצדק חלוקתי); עע"ם 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, פסקה 22 (9.9.2014) (להלן: עניין כפר ורדים)), ובית המשפט לא יתערב בהחלטה סבירה שנתקבלה על-ידי הרשות המוסמכת אפילו אם הוא עצמו היה פועל אחרת (ראו: עע"ם 9530/05 ‏ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה כ"ג לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין וההפניות שם (16.1.2008); ברק-ארז כרך ב, בעמ' 620 ו-763).

 

27.      בנסיבות העניין, ניתן להתרשם שהעירייה אכן קיימה הליך הקצאה תקין בהתאם לדרישות הפסיקה ולנהלים הרלוונטיים. זוהי נקודת מוצא חשובה המשליכה על הדיון כולו. כך, ההחלטות התקבלו על-ידי העירייה לאחר שנבחנו בוועדת ההקצאות לפי האמור בנוהל, לאחר הליך של דיון בהתנגדויות. כמו כן, קביעותיה של העירייה בדבר היקף פעילותה של המשיבה והתמיכה לה היא זוכה התבססו על ממצאי בדיקה חיצונית, על תגובות מטעם תושבי השכונה (לפי דברים שמסרו נציגים של מינהל הקהילה) וצוות בית הספר המקומי, וכן על העובדה שוועד השכונה הנבחר תומך בה, כאשר הבחירות עסקו במישרין בסוגיית הקמת בית הכנסת.

 

28.     לגוף הדברים, יש לזכור כי נכסי מקרקעין באזורים עירוניים הם משאב ציבורי מוגבל (ראו למשל: ע"א 4547/13‏ מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ, פסקה 28 לפסק דיני (19.11.2013); בג"ץ 1836/16 פירט נ' מדינת ישראל רשות מקרקעי ישראל, פסקה 37 וההפניות שם (15.1.2018); בג"ץ 9831/16 ‏התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקאות 61 ו-74 (16.10.2018); ברק-ארז כרך ב, בעמ' 709). כידוע, חובתה של רשות מינהלית המחליטה על הקצאה של משאבים מוגבלים לשקול שיקולים של צדק חלוקתי – שיובילו לחלוקה הוגנת, צודקת וסבירה של המשאב הרלוונטי לקבוצות שונות ולפרטים בחברה (ראו: עניין האגודה לצדק חלוקתי, בפסקה 47). אם כן, הצורך לבחור בגורם שלו תוקצה קרקע, גם כאשר יש יותר מגורם אחד שיכול להציע שימוש ציבורי ראוי בה, הוא הכרח. התוצאה של "מעגל מאוכזבים" שלא השתתפו בחלוקה היא בלתי נמנעת. לא ניתן לצפות שכל המבקשים יצאו כשתאוותם בידם. יש אפוא להתמקד בכך שהליך ההקצאה יתקיים באופן שקוף, שוויוני והוגן (כמפורט בפסקה 3 לעיל), ובכך שהחלטה תתבסס על שיקולים עניינים וסבירים, בהתאם לדין. במסגרת זאת, יש להתייחס גם לאיזון בין אינטרסים של פרטים או של קבוצות שההחלטה המינהלית משפיעה עליהם (ראו: ברק-ארז כרך ב, בעמ' 735; ברק-ארז כרך ג, בעמ' 578-577).

 

29.     ככלל, כאשר מדובר בהקצאת נכס שישמש את תושבי המקום, נודע משנה חשיבות להעדפות התושבים וצורכיהם. זהו אחד מייעודיו של השלטון המקומי – לתת מענה לתושבי הרשות (ראו למשל: בג"ץ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת, פסקה 38 וההפניות שם (19.10.2014); דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקאות 50-48 לפסק דינה של הנשיאה (כתוארה אז) מ' נאור (26.10.2017)). על כך יש להוסיף, כי בית משפט זה כבר הכיר בחשיבות הנודעת של התייחסות למאפיינים של אזורים שונים בעיר ולהעדפות התושבים בהם (בג"ץ 953/01‏ ח"כ סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ''ד נח(5) 595, 615-613 (2004) (להלן: עניין סולודקין)).

 

30.      אכן, לפתח רובץ החשש שמא, דווקא בתנאים של שלטון מקומי, מתן משקל להעדפת תושבי המקום יוביל לתוצאות שכרוכות בהדרה ודחייה של מיעוטים או קבוצות מוחלשות. במובן זה, העדפת הרוב, כמו בהקשרים אחרים, אינה תמיד חזות הכול. כך נפסק למשל בכל הנוגע לפעילות לקידום זכויות להט"ב, על רקע חוסר האפשרות לצפות לכך שבני קבוצה זו יגורו באזור מסוים בעיר (ראו: עע"ם 343/09  הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פ''ד סד(2) 1, 57 (2010)). כך נפסק גם בכל הנוגע למצבים שבהם קיים חשש שהעדפות הרוב הן מן הסוג של דחיקת רגליו של מיעוט, דהיינו כאשר מדובר בהעדפה "שלילית" – נגד, ולא בעד (ראו: עניין סולודקין, בעמ' 618; עניין סולודוך, בעמ' 382; עניין כפר ורדים, בפסקאות 31-30).

 

31.     למעשה, ניתן להעלות על הדעת רצף של מצבי העדפה של הקהילה המקומית. מצב אחד הוא העדפה שלילית מסוג "נימבי" (NIMBY), כלומר "לא בחצר האחורית שלי" (Not In My Back Yard). זהו מצב שבו יש לבחון את רצון הרוב בזהירות, ולאזנו מול שיקולים אחרים (ראו למשל: בג"ץ 1517/14 קיבוץ רגבים נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 19 לפסק דינה של המשנה לנשיא (כתוארה אז) נאור (24.11.2014)); בג"ץ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 2 לפסק דיני (22.12.2015)). מצב הפוך, המוכר גם בשם "יימבי" (YIMBY), כלומר "כן בחצר האחורית שלי" (Yes In My Back Yard), נסב על קהילות המבקשות לקדם שימושי מקרקעין ותכנון לטובת קבוצות מוחלשות. כאשר הקהילה נוקטת עמדת "יימבי" זהו מקרה שבו נוצר לכאורה מתאם לא צפוי בין הרוב למיעוט, והחיכוך הפוטנציאלי ביניהם דועך. על פני הרצף – בין שתי נקודות קצה אלה – מצויים מצבים של העדפות הקהילה לגבי שימושים התואמים את צרכיה. המצב השכיח יותר הוא כאשר לקהילה יש העדפה, שאינה העדפה מדירה, אלא העדפה "רגילה". כך למשל, הרוב בשכונה אחת יעדיף בניית ספריה, הרוב בשכונה אחרת יעדיף בניית מרכז ספורט והרוב בשכונה שלישית יצדד בבניית מרכז לאזרחים ותיקים. אלה הן העדפות "ניטראליות" לכאורה, שבהעדר טעמים מיוחדים – כגון שניכר כי הן מהוות כסות לרצון להדיר קבוצה מוחלשת – יש לתת להן משקל נכבד.

 

32.     המקרה שבפנינו נמנה עם קבוצת האמצע שתוארה לעיל. ההעדפה הרווחת בקרב תושבי השכונה נוטה לעבר הקמת בית הכנסת על-ידי המשיבה. הוסבר כי בית הכנסת שעתיד להיבנות יהיה בית כנסת אורתודוכסי, אך כזה המאופיין ברוח של פתיחות למאפייני האוכלוסייה בשכונה. כן הודגש, כי הרב שמואל והמתפללים עמו מוזמנים להתפלל בבית הכנסת אף הם, וכי הכול מתקבלים בברכה.

 

33.     על כן, לאור העובדה שהעדפת רוב התושבים במקרה זה איננה העדפה שלילית, ובהיעדר טעמים מיוחדים אחרים, אני סבורה כי לא נפל פגם בהחלטתה של העירייה, והיא תואמת את העקרונות החלים על החלטות הקצאה. בכלל זה המערערת גם לא הצליחה להניח בסיס לטענות של אפליה או שיקולים זרים. אכן, נפלה שגגה בהצגת נושא ההקצאה בפרוטוקול הדיון בהנהלת העירייה, שהזכיר את שמה של המשיבה בהקשר להקצאה עוד לפני שהתקיים הדיון בוועדת ההקצאות. אולם, ניתן להתרשם, על רקע כלל המסמכים והתגלגלות הדברים, שמדובר אך בכשל ניסוחי – הנהלת העירייה התייחסה בשלב זה לצורך לטפל בהקצאת קרקע לבית הכנסת, ומאחר ששמה של המשיבה היה מוכר בעירייה בהקשר לכך הדברים נרשמו בדרך זו.

 

34.      ניתן להוסיף כי זהו אחד מאותם מקרים שבהם יש קשר בין ההליך לבין המהות. ההחלטות בנושא נעשו בהתאם לנוהל המסודר בנושא. כפועל יוצא מכך ההחלטות שהתקבלו אף משקפות את העדפות הקהילה.

 

35.     לבסוף, אעיר כי לא זו בלבד שהליך ההקצאה היה תקין, אלא שבעבר הוא אף חרג לעבר "מידת חסידות", בהתחשב במאמציה של העירייה לקדם פתרון של פשרה.

 

36.     בשולי הדברים אציין כי תחושת ההחמצה של מי שהניעו מלכתחילה את היוזמה הראשונית להקמת בית כנסת חדש בשכונה היא מובנת. אולם, אין מדובר כאן בשאלה של זכות ראשונים, אלא בבחינת הצרכים וההעדפות של תושבי השכונה, שלפחות בעת הזו בחרו אחרת. על כן, חרף הקושי הכרוך בכך, יש לקוות שאף אותם פעילים ימצאו נחמה חלקית בכך שיעד זה הושג, גם אם המקום ינוהל על-ידי המשיבה.

 

37.     במבט רחב יותר, ניתן כמובן להצטער שמפעל של הקמת בית כנסת כרוך במריבות ומחלוקות כה רבות. כבר לפני כשלוש שנים, באחד ה"גלגולים" הקודמים של ההתדיינות (בפסק הדין מ-2016) הביע בית המשפט המחוזי את צערו על כך. אכן, יפים לכאן דבריו של רש"י: "בהתאספם יחד באגודה אחת ושלום ביניהם הוא מלכם ולא כשיש מחלוקת ביניהם" (פירוש על דברים, לג, ה).

 

38.     סוף דבר: הערעור נדחה. לפנים משורת הדין, ובתקווה שיהיה בכך כדי לתרום לאפשרות להתפלל זה לצד זה – אין צו להוצאות.

 

                                                                                                ש ו פ ט ת


 

השופט ג' קרא:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                ש ו פ ט

 

השופט ע' גרוסקופף:

 

           אני מסכים.

 

                                                                                                                        ש ו פ ט

 

           הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

 

           ניתן היום, ‏כ"ב בסיון התשע"ט (‏25.6.2019).

 

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט

                ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך
טען מסמכים נוספים