עיריית אור עקיבא נ. מקורות חברת מים בע"מ | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

עיריית אור עקיבא נ. מקורות חברת מים בע"מ

רע"א 2933/18
תאריך: 01/08/2019

 

 

בבית המשפט העליון

 

רע"א  2933/18

רע"א  2986/18

 

לפני:  

כבוד השופט נ' סולברג

 

כבוד השופטת י' וילנר

 

כבוד השופט א' שטיין

 

המבקשות ברע"א 2933/18 והמשיבות ברע"א 2986/18:

1. עיריית אור עקיבא

2. מועצה מקומית מיתר

 

3. עיריית גבעת שמואל

 

4. מועצה מקומית ג'סר א-זרקא

 

5. מועצה מקומית באר יעקב

 

6. עיריית שדרות

 

7. מועצה מקומית קציר חריש

 

8. מועצה מקומית קריית יערים (טלזסטון)

                                          

 

נ ג ד

 

המשיבה ברע"א 2933/18 והמבקשת ברע"א 2986/18:

מקורות חברת מים בע"מ

                                          

בקשות רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 4.2.2018 בת"א 33949-12-12; 35211-12-12; 35194-12-12; 35118-12-12; 35031-12-12 ו-34902-12-12 שניתנה על ידי כבוד השופט י' קינר

 

בשם המבקשת 1 ברע"א 2933/18:

עו"ד אריאל ארונוביץ

 

בשם המבקשות 2-3 ברע"א 2933/18:

עו"ד הנריק רוסטוביץ'

 

בשם המבקשת 4 ברע"א 2933/18:

עו"ד וגיה קאסם

 

בשם המבקשת 5 ברע"א 2933/18:

עו"ד ליאת שני-דיכובסקי

 

בשם המבקשת 6 ברע"א 2933/18:

עו"ד בני סעדון

 

בשם המבקשת 7 ברע"א 2933/18:

עו"ד עופר רזניק

 

בשם המבקשת 8 ברע"א 2933/18:

עו"ד בן ציון שפר

 

בשם המשיבה ברע"א 2933/18 והמבקשת ברע"א 2986/18:

עו"ד יצחק יערי; עו"ד שרון קורביץ'

 

בשם הרשות הממשלתית למים וביוב:

עו"ד ברק מימון

 

פסק-דין

 

השופט נ' סולברג:

 

1.        בקשות רשות ערעור מזה ומזה, על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 4.2.2018 (השופט י' קינר), ולפיה – רכיב דמי השיקום בכלל 8(א) לכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: כללי מקורות) – בלתי סביר ונקבע בחוסר סמכות.

 

רקע

2.        לפני כעשור נכנסה לתוקפה הרפורמה במשק המים והביוב, במסגרתה הוקמו עשרות תאגידי מים וביוב בכל רחבי הארץ. תאגידים אלו הופקדו על מתן שירותי מים וביוב, ובאו בנעליהן של הרשויות המקומיות שהיו אמונות עד אז באופן בלעדי על מתן השירותים הללו. בבסיס הקמתם של תאגידי המים עמד רצון המחוקק ליצור 'משק כספים סגור', שבמסגרתו ייועדו כל הכספים המשולמים עבור אספקת המים, אך ורק לצורך מטרות הקשורות בפיתוחן וניהולן של תשתיות המים והביוב המקומיות (ראו דברַי בבג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (13.11.2014) (להלן: בג"ץ מרכז השלטון המקומי)). עוד הורה המחוקק, כי תעריפי המים והביוב יקבעו על-ידי מועצת רשות המים בהתאם ל'עקרון העלות', היינו "כל מחיר ישקף, ככל האפשר, את עלות השירות שלו הוא נקבע" (סעיף 102(ב) לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן: חוק תאגידי מים וביוב)). לצד זאת נקבע, כי תעריפי המים יקבעו אף בהתאם ל'עקרון האחידות', כך שכלל צרכני המים והביוב ישלמו תעריפים אחידים, ללא תלות במקום מגוריהם: "עקרון האחידות שלפיו מחירי המים יהיו זהים ברחבי הארץ ולא יושפעו מעלויות האספקה לישוב זה או אחר הוא עיקרון ראוי המתחשב בשיקולים שונים וביניהם עקרונות של שוויון וצדק חלוקתי באספקת משאבי המדינה. החשיבות שבשקילת עקרונות מסוג זה עולה כאשר מדובר במשאב ציבורי וחיוני כדוגמת מים. לטעמי, הרשות רשאית לשקול שיקולים אלה, הן בהתאם לתכליתו של החוק המסמיך, הן בהתאם לתכליות כלליות החלות על כל פעולותיהן של רשויות המינהל" (בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 20 לחוות דעתו של השופט ס' ג'ובראן (5.1.2012) (להלן: עניין יובלים)).

 

3.        על-פי מצוות סעיף 112 לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים), מלאכת קביעת התעריפים הוטלה על מועצת הרשות הממשלתית למים וביוב. מכוח סמכותה זו התקינה מועצת רשות המים תעריפים עבור כלל ספקי המים: תאגידי המים; רשויות מקומיות שלא הקימו תאגידים בתחומן; ויתר ספקי המים. מועצת רשות המים קבעה תעריפים אשר ישולמו על-ידי צרכני המים לספקי המים השונים, וכן גם תעריפים שישולמו על-ידי ספקי המים לחברת מקורות. לשם קביעת התעריפים, ביצעה מועצת רשות המים עבודת הכנה מקיפה ושיטתית, ובסופה תיקנה כללים קיימים, והתקינה כללים חדשים. במסגרת זו תיקנה מועצת רשות המים גם את סעיף 8(א) לכללי מקורות, שבו נקבעה ההוראה הבאה: "מקורות תגבה מספק שהוא רשות מקומית שלא הקימה חברה ושחלות עליה הוראות סעיף 6א לחוק תאגידי מים וביוב, בעד כל כמות מים שמקורות מספקת לה, נוסף על התעריפים הנקובים בכללים אלה, בניכוי 8% פחת, בעד שיקום, חידוש ופיתוח מערכות מים וביוב תעריף לצריכה לכל המטרות והשימושים למעט לחקלאות 1.943 שקלים חדשים". על-פי סעיף זה, רשות מקומית שלא הקימה תאגיד מים בתחומה נדרשת להעביר לחברת מקורות, נוסף על התשלום בגין צריכת המים, סכום של 1.943 ₪ לכל מ"ק מים, עבור "שיקום, חידוש ופיתוח מערכות מים וביוב". במסגרת כלל 8(ב) לכללי מקורות הובהר, כי דמי השיקום יוותרו בידי חברת מקורות, עד אשר אותה רשות מקומית תקים תאגיד מים בתחומה. לכשיוקם תאגיד המים, תעביר אליו מקורות אותם כספים, לצורך שיקום ופיתוח תשתיות המים שברשותו. אציין, כי במהלך השנים הצטברו נתונים עדכניים אצל מועצת רשות המים, ובהתאם לכך עדכנה את גובה רכיב דמי השיקום, עד אשר הגיע התעריף בשנת 2013 לסכום של 0.42 ₪ אגורות לכל מ"ק מים.

 

4.        אלא שחרף הוראת כלל 8(א) לכללי מקורות, החליטו חמש עשרה רשויות מקומיות שנמנעו מהקמת תאגידי מים, שלא להעביר את דמי השיקום, כולם או מקצתם, לחברת מקורות, ולהותירם בידיהן. משחלפו-עברו כשלוש שנים והכספים לא הועברו, הגישה חברת מקורות שש תביעות כספיות בסדר דין מקוצר נגד אותן רשויות מקומיות שלא העבירו את כספי דמי השיקום. בדיון בבית המשפט המחוזי ביום 15.7.2013, הסכימו הצדדים לקבל את הצעת בית המשפט, לפיה הדיון בכל ששת התיקים יאוחד, ויגובשו שתי רשימות של טענות: האחת – תכלול טענות כלליות המשותפות לכלל הרשויות; השניה – תתייחס אל טענותיהן הפרטניות של כל אחת מן הרשויות. סוכם, כי תחילה ידון בית המשפט בטענות המשותפות, ולאחר מכן ידון בטענות הפרטניות, ככל שיהיה בכך צורך. בהחלטה שניתנה בו ביום, נתן בית המשפט המחוזי תוקף להסכמות הצדדים.

 

5.        במרוצת ההליך הגיעו שבע מהרשויות המקומיות להסכמות עם חברת מקורות, והתביעות נגדן נמחקו; ההליכים נגד הרשויות האחרות – נמשכו כסדרם. בשלב מסוים, הגישו כמה מן הרשויות בקשה לצרף את רשות המים כנתבעת או תובעת בהליך, שכן היא זו שהתקינה את כלל 8(א), לשיטתן – בחוסר סמכות. כמו כן טענו, כי התובעת 'האמיתית' בהליך היא רשות המים, שכן חברת מקורות איננה ה'נהנית' מאותם כספים, אלא היא צינור לשם העברתם לתאגידי המים שיוקמו בבוא העת. בית המשפט ביקש את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בשאלה זו, כמו גם בשאלה אם הוא עצמו מבקש להתייצב ולהשמיע את עמדתו בהליך, נוכח השאלות הציבוריות שמתעוררות בו. בתגובתו לא ביקש היועץ המשפטי לממשלה להתייצב בהליך. אשר לצירופה של רשות המים כתובעת, טען, כי לא נכון לצרפה, שכן הרשויות אינן חבות כספים לרשות המים, וממילא אין לה זכות תביעה נגדן. אשר לאפשרות לצרפה כנתבעת בהליך טען, כי "כתבי התביעה אינם מגלים כל עילת תביעה נגדה ולא נתבע ממנה במסגרתם כל סעד". יחד עם זאת טען היועץ המשפטי לממשלה, כי יש מקום לאפשר לרשות המים להשמיע את עמדתה בנושא, מכוח היותה הגורם המאסדר של התחום, ובמגמה לסייע לבית המשפט בבירור יסודי של כלל הטענות שנטענו לפניו.

 

           בהחלטת בית המשפט המחוזי מיום 26.10.2014, נדחתה הבקשה לצירוף רשות המים, אך לצד זאת נקבע, כי יש להתיר לה להציג את עמדתה בנושא. 

 

הכרעת בית המשפט המחוזי

6.        לאחר שהצדדים שטחו את טענותיהם בכל הנוגע לסוגיות המשותפות, ונשמעו עדים בעניין – הכריע בית המשפט המחוזי בטענות הכלליות. בית המשפט המחוזי דחה את טענות הסף של מקורות ורשויות המים, ולפיהן יש לדחות את טענות ההגנה של הרשויות, משאלו נטענו על דרך של תקיפה עקיפה. בית המשפט הסביר, כי אמנם נפלו פגמים שונים בהתנהלותן של הרשויות בעשותן דין עצמי, ובאי-העלאת טענותיהן בתקיפה ישירה, אך "עם זאת לא ניתן להתעלם מכך כי ההתרשמות היא שרוב הנתבעות [הרשויות – נ' ס'] עשו מאמצים כנים להתאגד במסגרת תאגיד מים וביוב, ולא הצליחו בכך, מטעמים שונים, לא תמיד מסיבות התלויות בהן, או אך בהן, כל נתבעת ונסיבותיה שלה" (פסקה 186 להחלטת בית המשפט המחוזי מיום 4.2.2018). מכאן הסיק בית המשפט המחוזי: "האמור לעיל מקהה במידה רבה את טענות אי ניקיון הכפיים והשיהוי, כמו גם את יכולתן של הנתבעות [הרשויות – נ' ס'] להצטרף ולהעלות את הטענות, בין אם במסגרת הדיונים לפני קבלת ההחלטות בדבר הרפורמה במשק המים, ובין אם במסגרת העתירות שהוגשו לבית המשפט הגבוה לצדק נגד רפורמה זו" (שם).

 

7.        לגופם של דברים, קיבל בית המשפט המחוזי שתיים מחמש-עשרה הטענות שנטענו על-ידי הרשויות המקומיות, וקבע כי רכיב דמי השיקום שחל בין השנים 2012-2010 איננו סביר, ולא משקף עלויות. בית המשפט ביסס קביעתו זו על כך ש'מרווח החלוקה', היינו – שארית סכום הכסף שנותר בידי הרשויות המקומיות לאחר ששילמו לחברת מקורות עבור המים שרכשו ממנה, חושב על-ידי רשות המים באופן חלקי בלבד. 'מרווח החלוקה' האמור, מורכב משני רכיבים: רכיב דמי השיקום ורכיב 'עלות התפעול'. רכיב דמי השיקום, מתייחס לסכומים שנדרשים לצורך פיתוח ושיקום תשתיות המים והביוב המקומיות, ואילו רכיב 'עלות התפעול' מתייחס לעלות הנדרשת לצורך התנהלותו השוטפת של ספק המים המקומי. בית המשפט קבע, כי בעוד שרכיב 'עלות התפעול', נקבע בהסתמך על חישובן של העלויות הנדרשות לצורך תפעולו של תאגיד מים ממוצע, רכיב דמי השיקום נקבע בשרירותיות, וללא חישוב מקדים. בהקשר זה, דחה בית המשפט המחוזי את טענת רשות המים, לפיה רכיב דמי השיקום נקבע בהתבסס על תת-ההשקעה בתשתיות המים והביוב בעידן הרשויות המקומיות. בית המשפט קבע, כי טענות אלו לא גובו בנתונים ובאסמכתאות.  

 

8.        משהגיע בית המשפט המחוזי לכלל דעה, כי רכיב דמי השיקום שחל בין השנים 2012-2010 נקבע בשרירותיות, הסיק כי הדבר נעשה בחוסר סמכות, שכן מועצת רשות המים הוסמכה על-פי דין לקבוע אך ורק תעריפים מבוססי עלות. משקבעה תעריף שאיננו מבוסס עלות, ממילא חרגה מן הסמכות שהוענקה לה על-פי דין. הלכה למעשה קבע בית המשפט המחוזי, כי "קבלת 2 הטענות הנ"ל אינה מביאה לבטלות התעריפים הנ"ל כלפי הנתבעות [הרשויות – נ' ס'], אלא לתיקונם בלבד, והם יועמדו על 0.42 ₪ למ"ק ביחס לתקופה 1.1.10-31.12.12" (שם). יתר הטענות שהעלו הרשויות המקומיות באשר לאי-חוקיותו של התעריף – נדחו על-ידי בית המשפט.

 

           משנקבע כך, הגישו הרשויות מזה, ומקורות מזה, בקשות רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי. הללו קובלים על כך שלא נתקבלו טענותיהם באשר לאי-חוקיות התעריף, וזו מעלה טענות בהתייחס לקביעת בית המשפט המחוזי, לפיה התעריף שנקבע על-ידה אינו סביר, ומהווה תשלום חובה.

 

בקשת רשות הערעור מטעם מקורות

9.        מקורות גורסת בבקשת רשות הערעור מטעמה, כי שגה בית המשפט המחוזי בכך שקיבל את טענות הרשויות המקומיות בנוגע לאי-חוקיות התעריף וסבירותו, שכן אֵלו הועלו על דרך של 'תקיפה עקיפה'. בייחוד אמורים הדברים, מקום שבו טענות נגד הרפורמה במשק המים והביוב, ונגד הוראות רבות שהותקנו במסגרתה כבר נדונו ונבחנו על-ידי בית המשפט העליון בעניין יובלים. באותה עתירה נבחנו, בין היתר, הוראות שונות שנכללו בכללי מקורות – מושא הבקשות לרשות ערעור דנן, ועל מגישיה נמנה גם מרכז השלטון המקומי, המאגד בתוכו את כלל הרשויות המקומיות, ובכללן את הרשויות שלוקחות חלק בהליך דנא. מקורות מוסיפה, כי לא היה מקום לאפשר לרשויות המקומיות להעלות את טענותיהן בדרך של תקיפה עקיפה, לאור העובדה שבמשך כשלוש שנים, עשו דין לעצמן, תוך שהן נמנעות מלהעביר למקורות את כספי דמי השיקום, כמתחייב על-פי כללי מקורות. זאת ועוד, "אילו ניסו המשיבות להגיש עתירה לבג"ץ שלוש שנים לאחר כניסת כלל 8 לתוקף, היא היתה כמובן נדחית על הסף מטעמי שיהוי", ומכאן שיש לדחות טענות במישור זה גם כעת. לגישת מקורות, הנסיבות החריגות שבהן מתאפשרת תקיפה עקיפה אינן מתקיימות בענייננו, שכן אין מדובר במעשה מינהל הלוקה בפגם חוקי או מוסרי חמור, הגלוי על פני הדברים. הרשויות "ידעו על כלל 8, נטלו (ולמצער יכלו ליטול) חלק בדיונים שנערכו ברשות המים לעניין אישורו, ולא טענו דבר באשר לחוקיות הכלל, אף שהיו להן ההזדמנות והכלים לעשות זאת". עוד טוענת מקורות, כי לא היה מקום לאפשר תקיפה עקיפה, נוכח העובדה שהרשויות הוסיפו לגבות מצרכני המים את התעריף במלואו, מבלי שהפחיתו ממנו את רכיב דמי השיקום. נמצא, כי מן הצד האחד גבו הרשויות מצרכניהן את התעריף במלואו, הכולל בין היתר את רכיב דמי השיקום, ומן העבר האחר נמנעו מלהעביר למקורות תשלום בגין רכיב זה. מקורות מוסיפה, כי התוצאה שאליה הגיע בית המשפט המחוזי בעייתית במיוחד, נוכח העובדה שמקורות פעלה על-פי הוראות הדין שחייבו אותה, הוראות שלא נקבעו על-ידה, אלא על-ידי מועצת רשות המים.

 

10.      אשר לקביעותיו של בית המשפט המחוזי בנוגע לסבירות התעריף טוענת מקורות, כי דמי השיקום לא נקבעו על-ידי מועצת רשות המים באופן שרירותי. אמנם, דמי השיקום חושבו בהתבסס על ההפרש שבין מרווח החלוקה לבין עלות התפעול, אך אין בכך כדי ללמד כי דמי השיקום לא חושבו כלל ועיקר. מאחר ומרווח החלוקה חושב על-פי העלויות, וכך גם עלות התפעול, ממילא חושב הערך המדויק של דמי שיקום. מקורות מדגישה, כי אין ללמוד דבר מהתעריף שחל עובר לביצוע הרפורמה, שכן כפי שהסביר מר גלעד פררנדס בעדותו, מדובר בתעריף שאינו ריאלי ואינו מבוסס עלות. עוד הוסיפה מקורות וטענה, כי התעריף שנקבע בשנת 2010 עבור דמי השיקום, נקבע לשם הזהירות, ומחמת העדרם של נתונים מדויקים אודות מצב תשתיות המים והביוב ברשויות המקומיות. משחלפו שנים, והצטברו נתונים אודות מצב התשתיות, התברר כי יש מקום להפחית מן התעריף שנקבע. עוד נטען על-ידי מקורות, כי קביעת בית המשפט המחוזי, לפיה לא הוכח כי ברשויות המקומיות נדרשה השקעה מרובה בתשתיות – כלל אינה מדויקת. מקורות הראתה, כי בעדויותיהם של פרננדס והממונה על התאגידים הם חזרו וגרסו, כי מצבן של תשתיות המים והביוב המקומיות, בטרם הוקמו תאגידי המים והביוב – היה בכי רע. מכל האמור מסיקה מקורות, כי אין בסיס לטענה, לפיה התעריף שנקבע על-ידי מועצת רשות המים הוא תשלום חובה, ולא מחיר.

 

11.      בעמדתה מיום 14.6.2018, סוקרת רשות המים בהרחבה את הרקע לרפורמה במשק המים והביוב, ואת האופן שבו בוצעה בפועל. לעמדתה, לא היה מקום לאפשר בענייננו את תקיפתה העקיפה של חקיקת המשנה – כללי מקורות, שכן "דרך המלך לתקיפת חיקוק או החלטה מנהלית היא הליך של תקיפה ישירה". לשיטתה, נכונים הדברים ביתר שאת בעניין דנן, שעה שעסקינן בכללים שהותקנו לאחר הליך סדור, ארוך ומקצועי. עוד טוענת רשות המים, כי על-פי הוראות סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט), בית משפט קונה לו סמכות לדון בסוגיה נגררת, "לצורך אותו עניין בלבד". החלטת בית המשפט המחוזי בענייננו, עשויה להיות בעלת השלכות רוחב, ואין לראותה כהחלטה המכריעה באותו עניין בלבד. בהקשר זה ציינה רשות המים, כי נכון למועד הגשת עמדתה, תלויות ועומדות עוד ארבע תביעות נוספות שהגישה מקורות נגד רשויות מקומיות אחרות, שלא העבירו לה את תשלומיהן בגין דמי שיקום. עוד נטען על-ידי רשות המים, כי בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון, ככל שמדובר בסוגיה שמצריכה בירור עובדתי ונורמטיבי מקיף, אין להעלותה על דרך של תקיפה עקיפה, אלא בתקיפה ישירה בלבד. הסוגיה דנא, "מצריכה בירור עובדתי-נורמטיבי מקיף ביותר, לרבות בחינת ההשפעה של ההחלטה על אסדרת התעריפים שעוגנה בכללי המים, בחינת ההשלכה התקציבית האדירה שיש להחלטה כגון דא, הן על ספקי מים נוספים והן על משק המים והביוב כולו, והתמודדות עם שיקולי רוחב נוספים". עוד מדגישה רשות המים, כי יש קושי לבודד רכיב אחד מתוך תעריף כולל והרמוני, לבחון אותו, ולהתערב בו מבלי לקחת בחשבון את השלכות הרוחב שיש לפעולה שכזו על משק המים כולו. לאור האמור, סבורה רשות המים, כי בנדון דידן הדרך הנכונה לתקוף את החלטת רשות המים היא באמצעות הגשת עתירה לערכאה שהוסמכה לכך, ולה המומחיות ליתן את הדעת על מכלול ההיבטים הצריכים לעניין.

 

12.      אשר לקביעותיו של בית המשפט המחוזי בדבר אי-סבירות התעריף טוענת רשות המים, כי "נקודת המוצא לבחינתה של חקיקת משנה, היא כי לרשות נתון שיקול דעת רחב בעניינה, וכי ההתערבות בה תיעשה בזהירות רבה, ודאי בעניין מקצועי". בייחוד אמורים הדברים, שעה שעסקינן "בהסדרים מורכבים שהם חלק ממתודולוגיה רחבה העומדת בבסיס תפיסה מקצועית אחידה ורוחבית של הרגולטור". לגופם של דברים גורסת רשות המים, כי שגה בית המשפט המחוזי בהכרעתו, לפיה רכיב דמי השיקום כלל לא חושב על-ידי מועצת רשות המים, וקביעתו על-ידי מועצת רשות המים נעשתה בשרירותיות. רשות המים חזרה על טענותיה של מקורות בכל הנוגע לאופן חישוב רכיב דמי השיקום, והנסיבות שהובילו את רשות המים לשנותו במהלך השנים. בכל הנוגע למסקנותיו של בית המשפט המחוזי, לפיהן התעריף שקבעה מועצת רשות המים הריהו למעשה תשלום חובה, טוענת רשות המים כי תנאי לכך שתשלום יוגדר כ'תשלום חובה', הוא שיהיה משולם לאוצר המדינה. בענייננו, כספי דמי השיקום מיועדים לתאגידי המים אשר מתנהלים כמשק כספים סגור, ומשקיעים את כל הכנסותיהם בהשקעות בתחום המים והביוב בלבד. משכך, אין לראותם ככספים המשולמים לאוצר המדינה כתשלומי חובה.

 

13.      הרשויות המקומיות טוענות בתגובתן מיום 21.6.2018, כי לא נפל פגם בעצם ההידרשות לטענותיהן, הגם שנטענו על דרך של 'תקיפה עקיפה'. לעמדתן, בעניין שלפנינו מומחיותו של בית המשפט העליון איננה גדולה מזו של בית המשפט המחוזי. כמו כן טוענות הרשויות, כי אילו היתה מוגשת עתירה לבג"ץ על אודות חוקיותו וסבירותו של רכיב דמי השיקום לא היה מתאפשר לזמן עדים ולחקרם, כפי שנעשה בבית המשפט המחוזי. "במובן זה, התקיפה העקיפה עולה על התקיפה הישירה שכן היא מאפשרת בחינה מקיפה יותר של ההחלטה המינהלית הנתקפת, וגם לא בחלל תיאורטי ריק אלא בנסיבות קונקרטיות של מקרה ספציפי". עוד מוסיפות הרשויות המקומיות, כי בענייננו היתה לרשות המים הזדמנות להצטרף כנתבעת, לשטוח את עמדתה ולפרוט את טענותיה בנושא, אלא שהיא התנגדה לצירוף. אשר לטענות לפיהן נדרשו להגיש עתירה נגד תקפותו וסבירותו של כלל 8(א) סמוך להתקנתו, משיבות הרשויות כי מקורות ורשות המים לא עמדו על קיום הוראות הכלל ואכיפת גביית דמי השיקום, "עד אשר 'אולצו' לעשות זאת בלחץ ביקורת מבקר המדינה בנושא". בנוגע לטענה שלפיה היה עליהן להשמיע את טענותיהן בעניין יובלים משיבות הרשויות, כי הוא עסק בעניינים אחרים, ולא היתה יומרה להקיף במסגרתו את מכלול הטענות הנוגעות לרפורמה במשק המים. בהתייחס לטענות בדבר עשיית דין עצמית משיבות הרשויות, כי מעת שתוקן כלל 8(א) לכללי מקורות הן לא ישבו ב'חיבוק ידיים', אלא פעלו בדרכים שונות על מנת לשנותו. אשר לטענות לפיהן הרשויות גובות מצרכני הקצה את התעריף במלואו, לרבות רכיב דמי השיקום, משיבות הרשויות, כי עיון בתעריפים שבהם מחויבים צרכניהן מעלה, שהם אינם כוללים רכיב בגין השקעה בתשתיות. מעבר לכך הן מוסיפות, כי כבר היום הן מחויבות בהשקעה בתשתיות, ומכאן שגביית אותם כספים אינה מביאה להתעשרותן שלא כדין. בהתייחס לסבירות התעריף טוענות המשיבות, כי צדק בית המשפט המחוזי בקביעתו שגובה דמי השיקום שנקבע איננו סביר, ועל כך ניתן ללמוד מהתנודתיות הרבה בגובהו בפרק זמן קצר. לעמדת הרשויות, גם אם אכן היה פער בהקמת תשתיות במשך שנים, וגם אם לא היו די נתונים אשר לסכומי-הכסף הנדרשים לצורך שיקום התשתית הקיימת, "לא היו אלו סיבות לגיטימיות לנקוב בתעריפים מוגזמים של דמי קרן השיקום החדשה".

 

בקשת רשות הערעור מטעם הרשויות

14.      בבקשת רשות הערעור שהוגשה מטעם הרשויות המקומיות נטען, כי שגה בית המשפט בדחותו את מרבית הטענות הכלליות שנטענו על-ידן. לגישתן, נכון היה לקבוע כי תעריף דמי השיקום בלתי-חוקי וממילא להורות על בטלותו המוחלטת. ראשית נטען, כי על-פי סעיף 112(א) לחוק המים, "מועצת הרשות הממשלתית רשאית לקבוע בכללים תעריפים לדמי מים", ואילו דמי שיקום אינם באים בגדרם של תעריפים לדמי מים. יתרה מזאת, חוק המים הסמיך את מועצת רשות המים לקבוע תעריפי מים, בעוד שדמי השיקום נועדו למימון שיקום ופיתוח תשתיות הביוב. הרשויות מדגישות, כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי, לא ניתן להסיק כי בכל מקום שבו מוזכר הביטוי משק מים, הכוונה למשק המים והביוב, ממילא סמכותה של מועצת רשות המים לקבוע תעריפים, אינה כוללת סמכות לקבוע תעריפים הנוגעים לתחום הביוב. עוד טוענות הרשויות, כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו, לפיה דמי השיקום אינם סנקציה בגין אי-הקמת תאגיד מים וביוב. לגישת הרשויות, אם אכן קיים חשש כי הרשויות המקומיות יעשו שימוש באותם כספים, די היה בקביעה שאותן רשויות יפרישו את הכספים הללו לחשבונות בנק נפרדים, כפי שנעשה במצבים אחרים, ולא היה צורך בכך שמקורות תשמור על הכספים עבור תאגידי המים. עוד טוענות הרשויות, כי כלל 8(א) לכללי מקורות מפלה בין רשויות שפטורות מהקמת תאגיד, לבין רשויות אחרות שאינן פטורות מהקמת תאגיד. שכן, רשויות שפטורות מהקמת תאגיד יכולות להפריש בעצמן כספים לטובת שיקום ושיפור תשתיות המים והביוב שבתחומן, ובשל כך באפשרותן להשקיע כבר כיום בפיתוח התשתיות. הרשויות מוסיפות וטוענות, כי המצב שבו מקורות היא זו ששומרת את כספי דמי השיקום, הוא מצב בלתי חוקי, שכן בהעדר פיקוח, יכולה מקורות לעשות שימוש באותם כספים ככל העולה על רוחה. לבסוף טוענות הרשויות, כי כלל 8(א) אינו חוקי, בשל אי-עמידה בחובת השימוע, עובר להתקנתו. הרשויות גורסות, כי בעוד שביחס לתיקון שנעשה בכללי מקורות בשנת 2012 הוצגה אסמכתא לעריכת שימוע, בנוגע לתיקון משנת 2010 לא הוצגה כל אסמכתא.

 

15.      מקורות טוענת בתגובתה, כי יש לדחות את בקשת רשות הערעור על הסף, נוכח העובדה שתביעתן של הרשויות המקומיות התקבלה, גם אם מנימוקים אחרים. לגופם של דברים סמכה מקורות את ידיה על קביעותיו של בית המשפט המחוזי.

 

דיון והכרעה

16.      לאחר שנדרשנו לטענות הצדדים, אלו שבכתב ואלו שבעל-פה, וקיימנו דיון במעמד ב"כ הצדדים, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ולדון בבקשות רשות הערעור כאילו ניתנה רשות, והוגשו ערעורים על-פי הרשות שניתנה. כפי שאפרט לקמן, דין הערעור שהגישה מקורות – להתקבל; דינו של הערעור שהגישו הרשויות המקומיות – להידחות.

 

תקיפה ישירה או תקיפה עקיפה?

17.      ראשית חכמה, נדון בטענות הסף שנטענו על-ידי חברת מקורות ורשות המים, ולפיהן בית המשפט המחוזי לא היה מוסמך לבחון את טענותיהן של הרשויות המקומיות, מאחר והן נטענו על דרך של תקיפה עקיפה.

 

           סמכותו של בית המשפט לברר טענות שנטענו לפניו על דרך של תקיפה עקיפה יונקת מ'סמכותו הנגררת', אשר מקורה בהוראת סעיף 76 לחוק בתי המשפט: "הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר". הנה כי כן, בית משפט הדן בעניין שהובא לפניו כדין, רשאי להכריע בשאלה מזדמנת שהכרעתה דרושה לצורך אותו ענין, וזאת על אף שהיא מצויה בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר. אולם, כפי שעולה מלשונה של ההוראה הנ"ל, השלכותיה של הכרעה שמתקבלת תחת הסמכות הנגררת – תחומות; ההכרעה מחייבת אך באותו עניין לבדו. השפעתה אינה חורגת אפוא מדל"ת אמותיו של אותו עניין. לצד האמור עולה השאלה – מהו היקף סמכותו של בית המשפט המבקש לדון בשאלה נגררת? האם בסמכותו לדון בכל שאלה נגררת שמזדמנת לפתחו ללא כל קשר לטיבה, משקלה והיקפה?

 

18.      בכל הנוגע לסמכות לברר טענות שנטענו ביחס למעשים מנהליים על דרך של תקיפה עקיפה, רווחה בעבר התפיסה לפיה בית המשפט יקנה לו סמכות לבררן, רק כאשר תוצאת הפגם הנטען היא בטלות מעיקרא (void). במצבים אחרים, שבהם תוצאת הפגם היא נפסדות בלבד, היינו מעשה המינהל ניתן יהיה לביטול – בכפוף להכרעה שיפוטית בעניין, הדרך המתאימה לתקוף את המעשה המנהלי תהיה בתקיפה ישירה – בבית המשפט שהוסמך לכך (ראו למשל: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד 174-173 (2017) (להלן: ברק ארז); יואב דותן "במקום בטלות יחסית" משפטים כב 587, 606 (תשנ"ד) (להלן: דותן)). על הטעם העומד ביסוד הבחנה זו, עמד מ"מ הנשיא (כתוארו אז) י' זוסמן: "לענין תובענה בבית-משפט רגיל, לא הרי מעשה-ממשל בטל עליו סומך הנתבע להגנתו כהרי מעשה-ממשל הניתן לביטול. מקום שהמעשה היה בטל מדעיקרא, כלא היה, בית-המשפט המוסמך לדון בתביעה, חייב לפסוק, מכוח סעיף 35 לחוק בתי-המשפט [שלימים שונה לסעיף 76, ונותר בנוּסחוֹ – נ' ס'], שההגנה לא הוכחה. ואולם אם המעשה רק ניתן לביטול, בעינו הוא עומד, עד שיורד עליו פסק-ביטול של בית המשפט הגבוה לצדק" (ע"א 256/70 פרידמן נ' עיריית חיפה, פ"ד כד(2) 577, 584 (1970)); ובלשונו של דותן: "אין זה מתפקידו של בית-המשפט, שהעניין מובא לפניו בתקיפה עקיפה, להיכנס לביקורת תוכן שיקול-הדעת של הרשות שהוציאה את האקט, אלא רק לבדוק אם לא היתה חריגה מדרישות החוקיות" (דותן, עמוד 606). רוצה לומר, בעניינים מנהליים יקנה בית משפט סמכות נגררת, אך ורק כאשר מתגלה פגם אשר משמעותו היא כי ההחלטה בטלה מעיקרא, שכן חשיפתו של פגם מעין זה, איננה מצריכה בירור 'תוכני' של בית המשפט שהוסמך לכך, אלא אך הכרזה על כך שאֵלו הם פני הדברים. במצבים אחרים, שבהם הפגם המנהלי איננו נוגע בשורש הסמכות, ובית המשפט נדרש לבחון את תוכן ההחלטה והפגמים שנפלו בה, בית משפט היחיד אשר רשאי להכריע באותן טענות ולקבוע שהאקט בטל, הוא בית המשפט שהוסמך לכך. אלא שברבות השנים נתחדשה ההלכה בדבר בטלותן היחסית של החלטות מנהליות, ועם חידושה, נשחקה ההבחנה בין בטלות, לבין נפסדות. בעקבות זאת, נשחקה גם ההבחנה בין מעשים מנהליים שניתנים לתקיפה עקיפה, לבין אלה שניתן לבקרם בתקיפה ישירה (ברק-ארז, 175-174). מעתה חזרה ונעורה השאלה, אימתי יקנו להם בתי המשפט סמכות לברר טענות שנטענות לפניהם נגד החלטות מנהליות, על דרך של תקיפה עקיפה? 

 

19.      שאלה זו לא זכתה לתשובה חד-משמעית ואחידה בפסיקתו של בית משפט זה. מן העבר האחד הובעה עמדתה של השופטת ברק-ארז, לפיה יש להותיר לבית המשפט פתח רחב, כמעט 'כפתחו של אולם', בעת שמזדמן לפניו עניין נגרר שאינו בתחום סמכותו. לדידה, ההגבלה שקבע המחוקק נועדה אך לעניינים הנמצאים בתחום מומחיותו של בית משפט מסוים, דוגמת בית הדין לעבודה, או בתי הדין הדתיים: "התנאי הקבוע בסעיף זה 'לצורך אותו עניין' נועד לשרת, בעיקרו של דבר, את החשש שסמכות השיפוט שבגררא 'תגזול' דה-פקטו את סמכות ההכרעה מערכאות בעלות סמכות שיפוט ייחודית, כדוגמת בית דין דתי או בית הדין לעבודה [...] התנאי של הכרעה לצורך אותו עניין נועד, בראש ובראשונה, להגן על סמכות שיפוט ייחודית של ערכאות אחרות. שיקול זה אינו תופס במקרה כמו זה שלפנינו, אשר בו ההכרעה שבגררא נעשית על-ידי בית המשפט המחוזי שפסק דינו נתון לערעור בפני בית המשפט העליון" (דנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח, פסקה 9 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (12.4.2015) (להלן: דנ"א אבו פריח)). לעמדתה, תפיסתה-זו עולה בקנה אחד הן עם כוונת המחוקק כפי שהיא משתקפת מדברי הכנסת, הן עם הפסיקה הנוהגת. מכאן הסיקה, כי "הגישה ההולמת מדיניות זו מצדדת בשימור המצב הקיים גם בענייננו, קרי הותרת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון כעניין שבגררא, כאשר הדבר נדרש, בסוגיות המצויות בסמכותו הייחודית של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק" (שם, פסקה 16). על-פי גישה אחרת שהובעה על-ידי המשנה לנשיאה (דאז) א' רובינשטיין, יש להותיר פתח מצומצם הרבה יותר, כמעט 'כחודו של מחט', לאפשרות של 'תקיפה עקיפה': "שיקול דעתם של בתי המשפט השונים צריך להיות מופעל תוך צמצום ככל הניתן של אפשרויות תקיפה עקיפה, בהפקעות ואף בכלל. לדידי ראוי לעמוד על הליכה בדרך המלך, קרי, תקיפה ישירה. 'הכרעות צד' הן מטבען מקור לבעיות [...] דעת לנבון נקל כי כל הכרעה שאינה כסדרה ואינה מובנית הרמונית אלא באה ב'כביש עוקף', עלולה ליצור דיסהרמוניה ובלבול. מטבעה יש בתקיפה העקיפה כדי לסרבל, והיא גם פותחת פתח להתמשכות ההליך במספר ערכאות ולסחבת" (שם, פסקה ד לחוות דעתו של המשנה לנשיאה (דאז) א' רובינשטיין).

 

20.      בתווך שבין שתי הגישות הנ"ל, מצאנו גישות נוספות אשר לפיהן יבחן כל מקרה ומקרה בהתאם לנסיבותיו הוא (דנ"א אבו פריח, פסקה 10 לפסק דינו של הנשיא (דאז) א' גרוניס). הפסיקה נתנה סימנים בדבר, והתייחסה למספר שיקולים שיילקחו בחשבון, בעת בחינת השאלה אם המקרה הנדון מתאים להתברר בדרך של תקיפה עקיפה, אם לאו. כך, מונה זמיר בספרו רשימה של נסיבות אשר על-פי הפסיקה בהתקיים מי מהן, יִסתם הגולל בפני תקיפה עקיפה ותתאפשר תקיפה ישירה בלבד:

 

"כאשר ההחלטה המינהלית מעוררת שאלות נכבדות של מדיניות משפטית, חברתית או מדינית; כאשר יש לה השלכה רחבה וחשובה, ולכן חשוב שבית המשפט יאפשר לגורמים נוספים הקשורים לעניין הנדון להשמיע את טענותיהם; כאשר קיים חשש מפני ריבוי הכרעות סותרות באותו עניין על ידי בתי משפט שונים, ולכן גם חשש לפגיעה בוודאות וביציבות; כאשר מהות העניין הנדון הולמת יותר ביקורת ישירה; כאשר קיים אינטרס ציבורי אחר האומר כי בנסיבות המקרה ראוי לקיים ביקורת ישירה ולא ביקורת עקיפה" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד 2688-2687 (2017) (להלן: זמיר)).

 

21.      כמה מן הנסיבות הללו מתקיימות בענייננו. רשות המים הרחיבה בתגובתה על אודות מורכבותה של מלאכת קביעת תעריפי המים והביוב ודרכי חישובם. מדובר ב'מלאכת מחשבת' אשר במהלכה נלקחים בחשבון שיקולים שונים ותכליות מגוונות. מחד גיסא, יש צורך בקביעת תעריפים אחידים, ככל הניתן, בלא קשר למקום מושבו של הצרכן ולספק המים ממנו הוא רוכש את מימיו. מאידך גיסא, גילה המחוקק דעתו, כי יש להתאים את תעריפי המים עד כמה שניתן ל'מחירם' ולעלותם הריאלית. מטבעם של דברים, פעמים שתכלית אחת צרה לחברתה, ומתנגשת עמה. במצב דברים שכזה, יש צורך לאזן אל-נכון בין השיקולים השונים, ולמצוא את דרך האמצע, את שביל הזהב, שבו יתאפשר לאחוז בזה וגם מזה לא להניח את היד (ראו והשוו: בג"ץ מרכז השלטון המקומי, פסקה סא לחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין). מלאכה זו הופקדה בידי מועצת רשות המים, מועצה אשר על-פי סעיף 124טו לחוק המים, חוברה לה יחדיו ממנהליהם הכלליים של משרדי ממשלה שונים. אלו הם משרדים אשר תחומי עיסוקם משפיעים ומושפעים ממשק המים והביוב, ומן התעריפים שנקבעים בגין שירותיו. מועצת רשות המים שקדה על המלאכה, חישבה, כִלכלה איזנה וביררה; פרסמה טיוטה מוצעת מטעמה לצורך שמיעת עמדות הציבור; ולאחר שאלו הושמעו, וחלקן אף הוטמעו – אישרה את הכללים. תהליך התקנת הכללים תואר בעניין יובלים: "הכללים החדשים המרכיבים את הרפורמה נקבעו לאחר הליך ראוי, ארוך, מסודר ומורכב. כחלק מהליך זה הרשות התייעצה עם גורמים מקצועיים מתחומים שונים ואף קיימה מספר סבבים של שמיעת תגובות והצעות מגורמים מעוניינים ומהציבור הרחב בכתב ובעל פה" (עניין יובלים, פסקה 19). עסקינן אפוא בעניין ציבורי רחב ומורכב שנתקבל לאחר הליך סדור, עניין שעל-פי מהותו נראה, כי ראוי היה שתקיפתו תֵעשה בתקיפה ישירה.

 

22.      זאת ועוד, כפי שהראתה רשות המים בתגובתה, נוכח מורכבותו של התעריף, כל שינוי ברכיב כזה או אחר יכול להוביל לשינוי בתעריף כולו, וממילא להשפיע על משק המים בכללותו. כל רכיב בתעריף נוגע בחברו, ומשפיע עליו, נוכח המגמה לשמור על אחידותם של התעריפים בין כלל הצרכנים. מדובר אפוא בנושא שנופוֹ מתפרשֹ עד למרחוק. במצבים מעין אלו, בדרך המלך נלך. הדרך הנכונה לתקוף את הכללים היא בתקיפה ישירה, בהגשת עתירה לבג"ץ. זו הערכאה שהוסמכה לכך, לה המומחיות לדבר. בדרך זו הילכו הרשויות המקומיות בעת שתקפו רבות מן ההוראות שנכנסו לתוקפן בתחילת הרפורמה במשק המים והביוב; כך נכון היה שיפעלו גם כעת, בעת תקיפת כללי מקורות. בית משפט אחר אינו יכול לדון בסוגיות שכאלו, כבדרך אגב, תוך כדי עיסוקו בתביעת השבה פרטנית. בייחוד אמורים הדברים, שעה שאותן תביעות פרטניות הוגשו על-ידי חברת מקורות – לא היא שניסחה את הכללים וקבעה את התעריפים, וממילא טענות נגד חוקיות התעריפים וסבירותם לא צריכות להיות מופנות כלפיה.

 

23.      לא זו אף זו. אחד המצבים שבהם תועדף תקיפה ישירה על-פי זמיר, הוא מצב שבו "קיים חשש מפני ריבוי הכרעות סותרות באותו עניין על ידי בתי משפט שונים, ולכן גם חשש לפגיעה בוודאות וביציבות". בנדון דידן טוענת מקורות, כי בעת הזאת תלויות ועומדות עוד מספר תביעות שעוסקות בשאלות דומות, אם לא זהות, לאלו שמתבררות בהליך דנא, וזאת מעבר להשלכות נוספות שעשויות להיות להכרעה בעניינים אלו, בעתיד. שיקול זה, כמו גם השיקולים שצוינו לעיל, מטים את הכף להעדפת בירור הטענות שלפנינו על דרך של תקיפה ישירה.

 

24.      מעבר לנסיבות שנסקרו עד כה – הנוגעות בעיקרן לחשיבותה הציבורית של השאלה המשפטית הנגררת, ולהיקף השפעתה על עניינים אחרים – יש ליתן את הדעת אף על שאלת מרכזיותן של הטענות שנטענו בתקיפה עקיפה ביחס ליתר הטענות שנטענו במסגרת אותו הליך. סעיף 74 לחוק בתי המשפט משמיענו, כי הסמכות לדון בשאלה נגררת, קמה מקום שבו השאלה מתעוררת בדרך אגב. בענייננו, שאלות חוקיותו וסבירותו של כלל 8(א) התעוררו אמנם בדרך אגב, כטענות הגנה מטעמן של הרשויות; אולם הלכה למעשה מפאת משקלן, הן 'השתלטו' על ההליך, הותירו את יתר הטענות בצִלן, ואף תפסו בפועל את עיקר תשומת לבו של בית המשפט בפסק הדין. בהקשר זה נקבע אך לאחרונה: "בהכללה ניתן אפוא לומר, כי מקום בו מרכז הכובד של ההליך הוא ענין שבסמכות בית המשפט האזרחי או הפלילי, והתקיפה העקיפה מתייחסת לשאלה משנית העולה באופן אינצידנטלי לסוגיה העיקרית, ושההכרעה בה דרושה לצורך ההכרעה בענין הנדון בפני בית המשפט, הנטייה היא לאפשר תקיפה עקיפה, בהעדר סיבה מיוחדת לשלול. יצוין כי המצב האופייני לתקיפה עקיפה הוא העלאת הטענה נגד האקט המינהלי כטענת הגנה. לעומת זאת, מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, ובמיוחד כאשר מושא התקיפה הוא שיקול הדעת השלטוני לגופו, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או רגישה או בעלת השלכה רחבה, יש להימנע בדרך כלל מבירור הענין במסגרת תקיפה עקיפה" (ע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה, פסקה 15 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (6.3.2019)). כאמור, בענייננו השאלות שהתעוררו בתקיפה העקיפה אינן אגביות ומִשניות ביחס לעניין העיקרי שנדון בהליך, ואף מן הטעם הזה לא היה נכון לאפשר תקיפה עקיפה בנסיבות.   

 

25.      יתֵרה מזאת. בין אם היינו נוקטים בגישה מרחיבה המאפשרת תקיפה עקיפה כמעט בכל מצב, בין אם היינו נוקטים בגישה מצמצמת יותר, דומה שבענייננו-אנו, לא היה מקום ליתן לרשויות המקומיות את הסעד שנתבקש על-ידן. שכן, גם לגישות שלפיהן ככלל יש לפתוח פתח רחב בפני תקיפה עקיפה "אין להתעלם מן ההבדל הקיים בין ביקורת עקיפה לבין ביקורת ישירה. ההבדל בצורת הביקורת עשוי להוביל להבדל גם בתוצאות הביקורת: יש מקרים שבהם פגם מסוים עשוי להצדיק סעד מסוים, למשל הצהרה על בטלות ההחלטה המינהלית בביקורת ישירה אך לא בביקורת עקיפה" (זמיר, עמוד 2664). קרי, גם אם יוחלט שבירורו של עניין מסוים יוכל להעשות בתקיפה עקיפה, בבואנו לבחון את תוצאות הפגם, לא נתעלם מן ההשלכות שנבעו מן הבחירה לילך בדרך העקיפה. בהקשר זה קבע הנשיא (דאז) א' גרוניס, כי "לעיתים, בתי המשפט לא ייטו להעניק סעד מקום בו התובע בחר לילך במסלול של תקיפה עקיפה ונמנע מלהעמיד את הפגם הנטען לביקורת בדרך של תקיפה ישירה" (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקה 29 לחוות דעתו של הנשיא (דאז) א' גרוניס (14.4.2015)). כפי שיפורט להלן, בעניין דנן, לבחירתן של הרשויות המקומיות במסלול העקיף, היו משמעויות נלוות, ואלו מביאות לדחיית הסעד המבוקש על-ידן.

 

26.      בעניין דנן, בחרו הרשויות המקומיות שלא לתקוף את כלל 8(א) לכללי מקורות על דרך של תקיפה ישירה, ובמקביל נמענו במשך כל אותה תקופה מהעברת דמי השיקום אל מקורות. בכך אחזו הרשויות המקומיות את החבל בשני קצותיו. מחד גיסא, נמנעו מלתקוף את חוקיות הכלל בתקיפה ישירה; מאידך גיסא בחרו בעשיית דין עצמי, תוך שהן נמנעות מלשלם את חובותיהן. הנה כי כן, בנדון דידן אי-תקיפת רכיב דמי השיקום על דרך של תקיפה ישירה, היתה כרוכה באי-ציות להוראות הדין; בעשיית דין עצמי. בפסיקה נקבע לא אחת, כי בנסיבות שבהן עשה אדם דין לעצמו ונמנע מלתקוף את חוקיות המעשה המנהלי בתקיפה ישירה – יִטה בית המשפט שלא ליתן לו את הסעד המבוקש (רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, פסקה 12 (2000) (להלן: עניין הראל)). אציין, כי בהקשרים אחרים נחסמה בפני אותו תוקף האפשרות להעלות טענותיו בתקיפה עקיפה, בשל מחדלו זה (ע"א 7958/10 פלאפון תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל (1.8.2010)). דברים חוזרים ונשנים בפסיקה בהקשר הזה התייחסו לאדם פרטי או לחברה ציבורית, והם נכונים ביתר שאת וביתר תוקף בענייננו: רשויות ציבוריות אשר עשו דין לעצמן ובחרו שלא למלא אחר הוראות הדין שחלות עליהן, ובד בבד לא פעלו כדי לקבול עליהן בדרך המתאימה. מושכלות יסוד, כי 'עקרון חוקיות המינהל' מחייב את הרשות המנהלית לפעול אך ורק בגדרי הסמכות שניתנה לה בדין, והיא אינה רשאית לסטות מהן 'אם הימין ואשמאילה'. אין הרשות המבצעת מוסמכת לקבוע על דעתה כי חקיקה זו נאה בעיניה, ואילו אחרת – איננה. הליכה בדרך זו תחטא ל'עקרון החוקיות', ותטשטש את ההפרדה בין הרשויות – המחוקקת אל מול המבצעת (ראו למשל: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, פסקה 16 לחוות דעתו של הנשיא (דאז) א' גרוניס (2.7.2014)). חרף האמור, בחרו כל אותן רשויות מקומיות להימנע מלציית להוראות הדין החלות עליהן, ולא פעלו די הצורך כדי לשטוח את טענותיהן במסגרת עתירה לבג"ץ. כל זאת, שעה שמרכז השלטון המקומי, אשר מייצג את הרשויות המקומיות, הגיש עתירה לבג"ץ נגד חוקיותה של הרפורמה במשק המים והביוב, ומגוון הוראות שונות שהותקנו ותוקנו במסגרתה; עתירה אשר לא כללה טענות נגד תקפות כלל 8(א) וסבירותו. מצב דברים זה מטה את הכף עוד יותר נגד טענותיהן של הרשויות, שכן הן הכירו היטב את הרפורמה במשק המים והביוב, וידעו מהי הדרך להשיג על הוראותיה. אלא שברצותן פעלו בדרכים המקובלות, ברצותן עשו דין לעצמן. אין מדובר אפוא באדם פרטי שמנגנוני התקיפה השונים אינם מוכרים לו די הצורך. מדובר ברשויות אשר אמונות בעצמן על התקנת דברי חקיקה, ותיקונם. להן הידע והכלים, להתקין, לתקן, להתגונן, ופעמים אף לתקוף. בעניין אחר נקבע, כי מקום שבו אדם הכיר היטב את מסלול התקיפה הישירה, אך מטעמיו בחר שלא לעשות בו שימוש, ונקט בדרך של תקיפה עקיפה – ידחו טענותיו (רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל, פסקה 4 לחוות דעתו של השופט י' עמית (19.1.2017)).

 

27.      השלכה נוספת הנובעת מכך שהרשויות לא העלו טענותיהן בדרך של תקיפה ישירה, היא הזמן הרב שחלף מאז שתוקן הכלל, ועד אשר העלו את טענות ההגנה מטעמן. מאז שתוקן הכלל, ועד שהרשויות העלו טענותיהן חלפו-עברו כשלוש שנים; הכללים עברו שינויים רבים; רבות מן הטענות שנטענו על-ידי הרשויות שוב אינן רלבנטיות. מצב דברים זה, משפיע גם הוא על השאלה, אם בנסיבות יש להעתר לטענותיהן, ולבטל את כלל 8(א), כולו או מקצתו, שכן "אילו היו הם באים בתקיפה ישירה, למשל על דרך הגשתה של עתירה, אין ספק שטענותיהם והשגותיהם היו נדחות בשל שיהוי" (ע"א 9569/04 עבידאת נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פסקה 2 לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס (14.2.2008)).

 

28.      מן המקובץ עולה, כי בנסיבות, לא היה מקום לדון בטענות ההגנה שהועלו על-ידי הרשויות המקומיות, משעה שהועלו על דרך של תקיפה עקיפה, חרף מהות הנושא והיקפו. לא זו אף זו, אף אם היה מקום לדון בטענותיהן של הרשויות בתקיפה עקיפה, עדיין לא היה מקום ליתן להן את הסעד המבוקש, וזאת נוכח העובדה שעשו דין לעצמן, והשתהו שהות ארוכה עד אשר העלו טענותיהן. גבי דידי, קביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה חלק מן הרשויות עשו מאמצים במטרה להקים תאגידי מים בתחומיהן, אינה מעלה או מורידה בהקשר זה. ראשית, ניסיון ההתאגדות מיוחס לחלק מן הרשויות, לא לכולן. שנית, מאמצים אלו אינם מהווים שיקול אשר מתיר לרשויות מינהל להימנע מלציית להוראות הדין שחלות עליהן, ולעשות דין לעצמן. כל עוד לא הוקמו תאגידים בתחומן של הרשויות המקומיות, הן מחויבות לפעול על-פי הכללים שחלים על רשויות מקומיות שלא התאגדו. כך פעלו מול צרכניהן כשגבו מהם את התעריף במלואו, כך היו צריכות לפעול גם אל מול חברת מקורות בהעברת התעריף שנקבע לשם כך.  

 

סבירות כלל 8(א) לכללי מקורות

29.      משהגענו לכאן, תמה המלאכה: יש לקבל את ערעורה של מקורות, לדחות את ערעורן של הרשויות המקומיות, ועל בעלות הדין לחזור לבית המשפט המחוזי לצורך המשך בירור התובענה. אולם למעלה מן הצורך אבקש להוסיף דברים אחדים לגופו של עניין, באשר לקביעות הנוספות שקבע בית המשפט המחוזי ביחס לסבירותה וחוקיותה של הוראת כלל 8(א) לכללי מקורות.

 

30.      עוד בטרם ניכנס בעובי הקורה נחזור ונזכיר, כי בעת בחינת המעשה המנהלי, על בית המשפט להזהיר עצמו פן ימיר את שיקול דעתה של הרשות המנהלית, בשיקול דעתו-שלו; לבל יבוא בנעליה. בייחוד אמורים הדברים בנדון דידן, שבו עסקינן במלאכת קביעת תעריפים, מלאכה סבוכה ומורכבת, מלאכת מחשבת שרשות המים הופקדה על ביצועה, ובידיה הכלים והידע המקצועי הנדרש לשם כך. בעניין יובלים עמד בית המשפט בהרחבה על האופן שבו התקינה מועצת רשות המים את כללי המים השונים, והסיק כי התקנתם נעשתה לאחר עבודה יסודית ומאומצת, ולאחר שמיעת עמדות הציבור, עובר לאישורם הסופי (עניין  יובלים, פסקה 19). 

 

31.      בענייננו, קבע בית המשפט המחוזי, כי התנודות הרבות והמשמעותיות שנעשו על-ידי מועצת רשות המים ברכיב דמי השיקום, מעוררות תהייה: "החשש כי דמי קרן השיקום שנקבעו בכלל 8 לכללי המים 2010 (2.079 ₪ למ"ק) לוקים בחוסר סבירות, עולה מיידית על פני השטח, מכך שדמי קרן השיקום שקדמו לו (0.21 ₪ למ"ק) נמוכים פי 10. לא רק זאת, אלא שדמי קרן השיקום שנקבעו בכללי המים שתחולתם מ-1.1.13 (0.42 ₪) נמוכים פי 5 בערך מדמי קרן השיקום שנקבעו בכללי המים 2010" (סעיף 84 להחלטת בית המשפט המחוזי מיום 4.2.2018). משהתעורר החשש, פנה בית המשפט לברר את הסוגיה, תוך שמיעת העדים הצריכים לעניין. העד המרכזי שנשמע מטעם רשות המים, היה גלעד פרננדס, מנהל חטיבת כלכלה ברשות המים, ומי שהיה אחראי על גיבוש תעריף דמי השיקום. בעדותו בבית המשפט הסביר פרננדס, כיצד נקבע תעריף מקורות, באיזה אופן חושב, ומהן התכליות שעמדו לפני מועצת רשות המים בעת התקנתו.

 

32.      פרננדס פירט בעדותו על אודות הרכיבים השונים שנכללים בתעריף המים השוטף, שאותו גובות הרשויות המקומיות מצרכניהן. תעריף זה מורכב משני רכיבים: סכום הכסף שאותו משלמת הרשות המקומית למקורות בגין רכישת המים ו'מרווח החלוקה'.

 

           'מרווח החלוקה' מורכב משני תתי-רכיבים נוספים: האחד – רכיב תפעולי; השני – רכיב הוני. הרכיב התפעולי הוא תעריף קבוע המשולם לרשויות המקומיות כנגד עלויות התפעול שכרוכות באספקת המים, והוא נותר בידי הרשויות. הרכיב ההוני – רכיב דמי השיקום, מתייחס לכספים הנדרשים לצורך שיקום תשתיות המים והביוב הקיימות. על-פי כללי מקורות, רשויות מקומיות שטרם הקימו תאגיד מים, נדרשות להעביר את דמי השיקום למקורות. דמי השיקום נשמרים בידי מקורות עד אשר יוקם על-ידי הרשות המקומית תאגיד מים. לכשיוקם, יועברו הכספים אליו, על מנת שיוכל לממן את ההשקעות הראשוניות הנדרשות לצורך שיקום תשתיות המים והביוב שבתחומו.

 

33.      אשר לאופן שבו נקבע כל אחד מן הרכיבים הסביר פרננדס, כי הרכיב התפעולי נקבע בהתבסס על עלות התפעול הממוצעת ב'תאגיד יעיל'. הנחת העבודה היתה שרשות מקומית שקיימת מזה שנים, פועלת כמו תאגיד יעיל ממוצע, שכן בשונה מתאגיד מים שהוקם זה עתה, היא אינה זקוקה לכל אותן עלויות הקמה ראשוניות (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 174, שורות 10-8). בהתייחס לרכיב דמי השיקום הסביר פרננדס, כי הוא נקבע כהפרש שבין 'מרווח החלוקה' לבין רכיב התפעול, מבלי שנערך חישוב פרטני עובר לקביעתו. לדברי פרננדס המודל שנקבע לחישובו של רכיב דמי השיקום הוא 'מודל שאריתי', שאינו מחשב את העלויות הנדרשות בפועל לשם שיקום התשתית, אלא מייעד את הכספים שנותרו לאחר ניכוי עלויות התפעול למטרה זו (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 147, שורות 7-3).

 

34.      נוכח הסברו של פרננדס, הסיק בית המשפט המחוזי, כי "בעוד שנעשה על ידי רשות המים חישוב לגבי שיעור עלות התפעול, לא נעשה כל ניסיון לחשב את הסכומים הדרושים מעשית לשיקום, חידוש ופיתוח תשתיות המים והביוב, דהיינו החלק ההוני שיש לשריינו לצרכים האמורים, אלא נקבע, שרירותית יש לומר, כי דמי קרן השיקום יהיו בגובה מרווח החלוקה בניכוי החלק התפעולי שחושב כאמור לעיל" (סעיף 89 להחלטת בית המשפט המחוזי מיום 4.2.2018). פרננדס נשאל מדוע רכיב דמי השיקום לא חושב במדויק, והשיב כי תשתיות המים והביוב 'סבלו' במשך שנים רבות מתת-השקעה, ולפיכך ההשקעה שנדרשה עבור שיקומם היתה מרובה, כך שלמעשה כל סכום שהיה נגבה לא היה הולך לריק, והיה משרת את המטרה שלשמה נגבה. נדרשו אפוא סכומי כסף בשיעורים ניכרים לצורך מימון ההשקעה הנדרשת, ולפיכך הקצאת המשאבים עבורם נעשתה בהתבסס על 'מודל שאריתי'. פרננדס חזר על הסברו זה כמה פעמים במהלך עדותו, תוך שהדגיש שהשקעה משמעותיות בתשתיות נדרשה בכל הרשויות המקומיות, חזקות וחלשות כאחת: "המציאות הוכיחה לנו שכל תאגיד שקם לא חשוב ברשות חזקה או חלשה צריך להגדיל משמעותית את ההשקעות. אפילו אם הוא צבר הון יותר ממה שצריך ברגע שקם תאגיד כל הכספים מופנים להשקעות ומשרתים את התאגיד להתמודד עם האתגרים המאוד מורכבים של המצב אותו הוא ירש. עד היום אני אישית לא ראיתי אף תאגיד שירש תשתיות בוודאי לא טובים מאוד וגם לא אופטימליות לפי מבחנים הנדסיים מאוד ברורים" (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 175, שורות 25-20).

 

35.      בית המשפט המחוזי, דחה את הסבריו של פרננדס, שכן "הטענות לתַת השקעות במאות מיליוני שקלים לא גובו במסמכים, לא נזכרו בעמדת הרשות כפי שהוגשה לבית המשפט ובנוסף לכך, רשות המים, לא הציגה כל תחשיב לפיו תת ההשקעות בעבר הובאו בחשבון בקביעת דמי קרן השיקום ב-2010" (סעיף 99 להחלטת בית המשפט המחוזי מיום 4.2.2018; ההדגשות במקור – נ' ס').

 

             אין בידי לקבל את מסקנתו של בית המשפט המחוזי בעניין הזה. אמנם, רשות המים לא טרחה להביא ראיות ואסמכתאות על מנת לתמוך את טענותיו של פרננדס, אך פרננדס עצמו הפנה במהלך עדותו למספר מקורות אשר מבססים את טענתו, לפיה תת-ההשקעות בתשתיות המקומיות היא עובדה מוגמרת אשר הביאה להקמתם של תאגידי המים, ולהתקנת החקיקה שנדרשה לשם כך (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 143, שורות 10-8 ו-18-16).

 

36.      עיון באותם מקורות שאליהם הפנה פרננדס, מעלה כי אכן נכונים דבריו, ובכולם נכתב, כי אחת הסיבות להקמת התאגידים, היתה מצבם הירוד של תשתיות המים והביוב המקומיות. כך, למשל בדברי ההסבר להצעת חוק תאגידי מים וביוב:

 

"הפעילות בתחום משק המים והביוב ברשויות המקומיות הושפעה במידה רבה מסדרי העדיפויות של השלטון המקומי וממצבו הכספי. כתוצאה מכך, במשך הזמן נוצר מצב שבו השירות הניתן במספר רב של רשויות מקומיות בארץ בתחום המים והביוב לוקה בבעיות רבות וביניהן אלה: 1. היקף תשתיות בלתי מספק, בעיקר בכל הנוגע למערכות הטיפול בשפכים; 2. רמת תחזוקה שאינה עומדת בתקנים הנדרשים, הגורמת לפחת מים גבוה בחלק מהרשויות ולזיהום סביבתי [...] השינוי המהותי הדרוש והמוצע בהצעת חוק זו הוא הקמת תאגידי מים וביוב עירוניים או רב-עירוניים, באופן שיביא להפרדה מוחלטת של משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים, יאפשר טיפול בבעיות המימון והנטל הפיננסי שנוצרו, יאפשר התייחסות ארוכת טווח לתשתיות המים והביוב ויפתור את מרבית הבעיות שפורטו לעיל" (דברי הסבר להצעת חוק תאגידי מים וביוב, התש"ס-1999, ה"ח 2823).

 

37.        דברים דומים עולים גם מעיון בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2008: "שירותי מים וביוב הניתנים על ידי חלק מהרשויות המקומיות מתאפיינים בליקויים רבים. רשויות מקומיות השתמשו בהכנסות ממשק המים והביוב למימון פעילויות אחרות, דבר שהיה אחת הסיבות לתת-השקעה מצטברת בתשתיות המים והביוב הנאמדת בכ-2 מיליארד ₪" (מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 331 (2009)). בדו"ח צוין שנתונים אלו מסתמכים על תחשיב שנערך על-ידי הממונה על תאגידי המים והביוב ב-20.11.2006. עוד הפנה פרננדס בעדותו לדו"ח ועדת גרונאו אשר עסק בהסדרה מחדש של תעריפי תאגידי המים והביוב, ובמסגרתו צוינו הדברים הבאים: "התחושה שהרשויות המקומיות משתמשות בהכנסותיהן משירותי מים וביוב למימון פעולות אחרות וההתדרדרות במצב התשתיות הגבירה את לחצו של משרד האוצר להעברת שירותים אלה לחברות עסקיות, בבעלות הרשויות המקומיות" (הוועדה המייעצת להסדרת תעריפי תאגידי המים והביוב דו"ח הוועדה 16 (2005)).

 

38.      מן המקובץ עולה, כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו, כי טענת פרננדס בעניין תת-ההשקעה בתשתיות המים והביוב – לא הוּכחה. פרננדס הפנה בעדותו למקורות שונים אשר מבססים את טענתו כדבעי, ומהם ניתן ללמוד כי תת-ההשקעה בתשתיות המים והביוב במשך שנים רבים היא כמעט עובדה מוגמרת, אשר בשלה חוללו שינויים מרחיקים לכת במשק המים והביוב; הן בחקיקה, הן במעשה.   

 

39.      אלא שבית המשפט המחוזי הוסיף, כי "גם אם חרף אי העלאת הטענה כאמור לעיל, ואי הבאת ראיות באשר לכך, אניח כי אכן שרר מצב של תת השקעות בתשתיות המים והביוב - לא ניתן לקבל קביעת תעריף דמי קרן השיקום בדרך בה נקבע לשנים 2010-2012, במנותק מעריכת תחשיב כלשהו שיאמוד את ההשקעות הנדרשות עקב מצב זה, ובסתירה לדרישת חוק המים לבסס את התעריפים שייקבעו מכוחו על העלויות הריאליות של השירותים אותם נועדו תעריפים אלה לממן" [ההדגשות במקור – נ' ס'] (שם).

 

40.      אינני תמים-דעים עם בית המשפט המחוזי גם בעניין זה. אמת נכון הדבר, קביעת תעריפי המים והביוב צריכה להעשות בהסתמך על עקרון העלות; בהתבסס על העלויות שכרוכות במתן אותם שירותים. כך קבע המחוקק; כך נתפרש בפסיקה. אלא שבמסגרת בג"ץ מרכז השלטון המקומי כבר נפסק, כי מלאכת קביעת התעריפים מורכבת יותר ואינה עומדת על עקרון העלות לבדו; עקרון זה משמש בד בבד עם עקרון האחידות. "אין משמעו של מחיר כלכלי 'תפירת' עלויות שירותי המים והביוב למידותיו של כל צרכן וצרכן בתחומיו של תאגיד כזה או אחר. וככל שבתחומי אותו תאגיד יהיו שוכני הר, שוכני עמק ושוכני מישור, בדוגמה פשטנית, אין פירוש הדבר שבשל עלויות הולכת המים ישלמו מחיר שונה. כאן בא לידי ביטוי עקרון האחידות מקום שרזולוציית התמחור נעשית ברמה הארצית, והדבר נותן ביטוי לפן חברתי" (בג"ץ מרכז השלטון המקומי, פסקה ס"א לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין).

 

41.      בהתבסס על שני עקרונות אלו פעלה רשות המים בעת קביעת התעריפים, כשלעיתים נדרשה לאזן בין עקרון אחד, לבין משנהו. תחילה נקבעו על-ידה תעריפי תאגידי המים, ולאחריהם נקבעו תעריפי הרשויות המקומיות. בקביעת תעריפי תאגידי המים, התחשבה רשות המים עד כמה שניתן בעלויות הנדרשות לצורך אספקת השירותים על-ידי תאגידי המים, וזאת בהסתמך על הנתונים שסופקו על-ידם בדוחות השוטפים שהגישו. רשות המים למדה את הנתונים, ובהתאם לכך קבעה תעריף אחד כולל עבור צרכני כלל התאגידים. אלא שבעוד שהתעריף המשולם על-ידי הצרכן היה אחיד וקבוע, חלוקתו הפנימית של התעריף השתנתה מתאגיד לתאגיד, בהתאם לצרכיו הפרטניים, והעלויות הנדרשות לצורך תפעולו. כך למשל, רכיב עלויות התפעול בתאגיד אחד יכול להיות גבוה מזה שנקבע לתאגיד אחר. משנסתיימה מלאכת קביעת התעריפים לתאגידי המים, נדרשה רשות המים לקבוע תעריף דומה ככל הניתן, גם לרשויות המקומיות שלא הקימו תאגיד בתחומן (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 146, שורות 15-13). שכן, בהתאם לעיקרון האחידות לא יתכן שצרכנים של תאגידי מים ישלמו תעריפים שונים מאלו המשולמים על-ידי צרכני הרשויות המקומיות. אלא שבהעדר נתונים מדויקים על אודות מצבן של הרשויות המקומיות, קשה היה לחלק את רכיביו הפנימיים של התעריף, בהתאם לצרכיה ולעויותיה של כל אחת מן הרשויות המקומיות (פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 160, שורות 9-8).  לפיכך, ולצורך התאמת התעריפים לאלו שנקבעו עבור תעריפי תאגידי המים, הוגדל באופן רוחבי רכיב 'מרווח החלוקה' של כל הרשויות המקומיות, ונקבע כי רכיבי התפעול ודמי השיקום יהיו אחידים. רכיב התפעול נקבע בהתבסס על נתוניו של תאגיד יעיל, ואילו רכיב דמי השיקום נקבע בהתבסס על 'מודל שאריתי'. קרי, מודל שעל-פיו כל סכום שייוותר לאחר מימון עלויות התפעול, יוקצה לטובת דמי השיקום, מבלי שנעשה חישוב מקדים לגבי העלויות שנדרשות לצורך מימונו של רכיב זה.

 

42.      בחירת רשות המים ב'מודל שאריתי' נבעה אפוא משתי סיבות עיקריות: הצורך בהעלאת תעריפי המים ברשויות המקומיות, כך שישתוו לאלו שנקבעו לתאגידי המים; חוסר יכולת לקבוע חלוקה פנימית של תעריף הרשויות, נוכח חסר בנתונים מדויקים. על פני הדברים נראה, כי רכיב דמי השיקום ברשויות המקומיות התבסס בעיקרו על עקרון האחידות, באופן שאיפשר להשוות בין תעריף הרשויות המקומיות לבין תעריף תאגידי המים. אולם, כפי שהראתה רשות המים בתגובתה, וכפי שהסביר פרננדס בעדותו, לא היה בקביעת התעריף בדרך האמורה כדי לחטוא לעקרון העלות, וזאת נוכח מצבן הקשה של תשתיות המים והביוב המקומיות (ראו בהקשר זה: פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 185, שורות 14-13). מצבן הירוד של תשתיות המים והביוב, וההשקעה המרובה שנדרשה לצורך שיקומן, הביאו את רשות המים לכלל מסקנה, כי כל סכום כסף שיוקצה למטרה זו – לא יגבה לחינם, וישיג את מטרתו. לפיכך, קביעת 'מודל שאריתי' שבמסגרתו תועבר יתרת כספי התעריף לצורך תשתיות – יהלום את העלות הנדרשת לצורך פרויקט שיקום התשתיות, גם אם לא נערך חישוב מדויק באשר לעלויותיו המדויקות של שיקום שכזה. נקודת המוצא היתה, כי מדובר בהשקעה ש'אין לה שיעור'.

 

43.      יתירה מזאת. ההערכה שרווחה ברשות המים היתה שהמודל שנקבע עבור הרשויות המקומיות הוא מודל זמני בלבד, שכן כפי שהדגיש פרננדס בעדותו, בעת קביעת תעריף המים סברה רשות המים כי אותן רשויות מקומיות שלא התאגדו עד אז, יתאגדו תוך פרק זמן קצר. זאת, נוכח האיסור שנקבע בסעיף 6א לחוק תאגידי מים וביוב, ולפיו רשות מקומית לא תהיה רשאית להמשיך ולפעול, מבלי להקים תאגיד מים בתחומה (ראו: פרוטוקול הדיון מיום 21.12.2015, עמוד 143, שורות 25-23; עמוד 160, שורות 11-10). נמצא, כי בעת קביעת תעריף הרשויות המקומיות, סברה רשות המים כי הכספים שיגבו ב'מודל השאריתי', יגבו באופן הזה במשך תקופה קצרה; לאחר שיגבו, יועברו הכספים לידי מקורות וישמרו על-ידה עד אשר יוקם תאגיד מים מקומי; לכשיוקם, יועברו הכספים לתאגיד, ויאפשרו לו לבצע את ההשקעות הראשוניות שיידרשו לצורך פיתוח ושיקום תשתיותיו.

 

44.      בחינת הדברים מעלה, כי גם אם ניתן היה לילך בדרך שונה מן הדרך שבה הילכה רשות המים בעת קביעת התעריפים, לא מתקיימת עילה שמצדיקה את התערבותנו. לא מצאתי כי קביעת רכיב דמי השיקום נעשתה בשרירותיות. יתכן שניתן היה לאזן באופן אחר בין העקרונות השונים, ליתן משקל משמעותי יותר לעקרון העלות; לבחון באופן מדויק יותר את רכיביו הפנימיים של התעריף כבר בתחילה. יתכן גם שהפקדת כספי דמי השיקום בידיה הנאמנות של מקורות – לא היה הפתרון המתבקש. אלא שרבות מן התהיות הן חכמה שבדיעבד. בתחילת הרפורמה היו הנתונים חלקיים, תמונת המצב טרם התבהרה. הזמן חלף, נתונים הצטברו ומצב הדברים התייצב. רשות המים בחנה עצמה מחדש, תיקנה, עדכנה ושיפרה. כך ראוי היה שייעשה, וכך אכן נעשה. כעולה מעדותו של פרננדס, לאורך כל הדרך פעלה רשות המים משיקולים מקצועיים, לא בשרירותיות, גם לא משיקולים זרים. משכך פעלה, חוזרים אנו אל הכלל, שלפיו במסגרת ביקורת שיפוטית לא נחליף את שיקול דעתה של הרשות המנהלית בשיקול דעתנו-שלנו. 'איש על מחנהו, ואיש על דגלו'.

 

           אציע אפוא לחברַי לקבל את הערעור שהגישה מקורות, לדחות את ערעורן של הרשויות המקומיות, ולהחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי לצורך המשך בירור התביעות שהגישה מקורות.  

 

 

 

 

       ש ו פ ט

 

השופטת י' וילנר:

 

אני מסכימה.

 

 

 

       ש ו פ ט ת

 

השופט א' שטיין:

 

אני מסכים.

 

 

 

       ש ו פ ט

 

 

           לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג.

 

           ניתן היום, ‏כ"ט בתמוז התשע"ט (‏1.8.2019).

 

 

ש ו פ ט

   ש ו פ ט ת

       ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך
טען מסמכים נוספים