כפר ילדים ונוער "אהבה" – עמותה לקידום ילדים, נועד נ. מדינת י | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

כפר ילדים ונוער "אהבה" - עמותה לקידום ילדים, נועד נ. מדינת י

עע"מ 5655/20
תאריך: 20/10/2020

 

בבית המשפט העליון

עע"מ  5655/20

 

 

לפני:  

כבוד השופט י' עמית

 

המערערים:

1. כפר ילדים ונוער "אהבה" - עמותה לקידום ילדים, נוער וצעירים בסיכון

 

2. גיא מסגרות לאוכולוסיה בעלת צרכים מיוחדים בע"מ

 

3. עדנים - עמותה לקידום ולטיפול באוכלוסיות נוער מיוחדות

 

4. בית אלמחבה (1999) בע"מ

 

5. אבו דאוד אוסמה החברה הארצית לניהול פנימיות בע"מ

 

6. בית הילדים ע"ש צבע אמונה (בית אלעזרקי)

 

7. אמונה אחוזת שרה

 

8. אמונה תנועת האשה הדתית לאומית

 

9. עמותת קמ"ה - קהילה מרפאת בהרדוף

 

10. כפר לי בע"מ

 

11. בתי דולב לנוער

 

12. עמותת יחדיו באר שבע והדרום

 

13. האגודה למען בית זינגר

 

14. מרכז משען בע"מ

 

15. פנימיית אור מרגלית - משפחתוניי חיים משה מרגלית

 

16. אוהל אשר

 

17. אור שלום - למען ילדים ונוער בסיכון בע"מ

 

18. אלאימאן שירותי חברה ורווחה בע"מ

 

19. קרן הילד - בני ברק

 

20. תלפיות כפר ילדים

 

21. נשי אמי"ת

 

22. אלאור ילדים ונוער - דלת יוד שין בע"מ

 

23. מוחמד עואד (מעון אל אמל תמרה)

 

24. עמותת קרן חג"י

 

25. התנועה הקיבוצית המאוחדת מפעלי תרבות מיוחדים

 

26. "הרי ירושלים" מוסדות לטיפול פנימייתי (לשעבר מוסד בני ברית)

 

27. תפארת בית חם בע"מ

 

28. האגודה הישראלית לכפרי ילדים אס.או.אס

 

29. מוסד בית אלחנאן בע"מ

 

30. חגאזי וליד (מעון אל אזדהאר-תמרה)

 

31. נוה חנה לילדים ונוער על שם חנה קפהן

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. מדינת ישראל - משרד הרווחה

 

2. עמותת "מקום" - מרחב קידום ומימוש

 

בקשה למתן סעד זמני בתקופת הערעור

 

בשם המבקשים:

עו"ד רות ברק ועו"ד אמוץ ויס

בשם המשיבים:

עו"ד יונתן קרמר ועו"ד עמרי אפשטיין

 

 

החלטה

 

           בקשה למתן סעד זמני עד להכרעה בערעור שהגישו המבקשות על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט א' רון) בעת"מ 60969-05-20 מיום 3.8.2020. הבקשה מכוונת להקפאת הליכי מכרז להפעלת פנימיות לילדים ובני נוער עם מאפיינים שונים.

 

הרקע לבקשה

 

1.        בשנים האחרונות מקדמת המשיבה 1 (להלן: משרד הרווחה או המדינה) תהליך שעניינו "מכרוז" הפעלתן של פנימיות לילדים ובני נוער בסיכון עם מאפיינים שונים (כיום מדובר בפנימיות טיפוליות ופוסט-אשפוזיות, שמופעלות באמצעות מפעילים פרטיים וציבוריים ושוהים בהן כ-6,500 ילדים). במסגרת המכרזים שמפרסם משרד הרווחה, מתחרים המציעים על מבחני איכות שונים, על פי תעריפים שנקבעים על-ידי המשרד. המבקשות הן 31 עמותות, חברות פרטיות וחברות לתועלת הציבור, אשר נכון להיום מפעילות פנימיות כאלו בהתאם להתקשרות פרטנית עם משרד הרווחה.

 

2.        ביום 28.5.2015 פרסם משרד הרווחה את מכרז פומבי 106/2015, להפעלת פנימיות מסוגים שונים עבור ילדים ובני נוער. ביום 13.10.2015 הוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים עתירה נגד המכרז, בין היתר על ידי חלק מהמבקשות דכאן (עת"מ 22194-10-15; להלן: ההליך הראשון). במסגרת העתירה התבקש בית המשפט להורות למשרד הרווחה לבטל את המכרז, לפרסמו בנוסח חדש שיכלול פירוט של מרכיבי התעריף שנקבע בו, ולהתאים את התעריף לעלויות הדרושות לעמידה בתנאי המכרז. בית המשפט קבע כי הוכחו פגמים משמעותיים בקביעת תעריף האחזקה, וכי משרד הרווחה לא הרים את הנטל שהועבר אליו, להוכיח שהתעריף מבטא את מלוא עלויות השירותים שמפעילי הפנימיות נדרשים לספק. בית המשפט קיבל אפוא את העתירה, והורה לבטל את המכרז ולפרסם "מכרז חדש המפרט את כל המרכיבים של התעריפים הנכללים בו, תוך הלימה בין העלות בפועל של כל מרכיב אל מול התמורה הכספית אותה מתחייב המשיב [משרד הרווחה – י"ע] לשלם לזוכים במכרז".

 

3.        בטרם פורסם מכרז חדש כאמור, ביום 9.8.2017 הגישו 45 מפעילי פנימיות עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 6356/17 פנימיית אחוזת שרה – אמונה נ' משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (18.7.2019); להלן: בג"ץ 6356/17). במסגרתה, התבקש בית המשפט להורות למשרד הרווחה לעדכן בהקדם את התעריף המשולם לעותרים בשל טיפול בחניכי הפנימיות, כך שהתעריף יכסה את מלוא עלויותיהן. בית המשפט דחה את העתירה, בין היתר לנוכח כוונת משרד הרווחה להוציא לפועל רפורמה במערך הפנימיות ולפרסם במסגרתה מכרז חדש, שייקבעו בו מודלים תעריפיים תואמים. בית המשפט ציין כי "אין בדחיית העתירה דנן כדי לחסום בפני העותרים מסלולים משפטיים אחרים – ודלתותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים פתוחות בפניהם בכל הקשור למכרזי העתיד, וכך גם, כמובן, של בית משפט זה במקרה ובשלב המתאימים".

 

4.        בין לבין, בחודש נובמבר 2017 הוקמה במשרד הרווחה "ועדת הפנימיות", אשר גיבשה מסמך מדיניות להסדרת מערך הפנימיות הנדון (להלן: הרפורמה). על יסוד מסקנות הוועדה, ביום 22.10.2018 התפרסם שלב מיון מוקדם (שלב א') של המכרז נושא הבקשה דנן. ביום 1.1.2019 הוגשה עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (עת"מ 2880-01-19), לביטול המכרז ופרסום מכרז חדש שיכלול את כל מרכיבי התעריף שנקבע בו, בהתאם לפסק הדין בהליך הראשון. בעקבות הבהרה שפרסם משרד הרווחה, לפיה משתתפי המכרז לא נדרשים להסכים מראש לכל הוראותיו, לרבות תעריפיו, נמחקה העתירה בהסכמה.

 

5.        ביום 1.8.2019 פורסם שלב ב' של המכרז דנן, מכרז פומבי מס' 150/2019, להפעלת פנימיות עבור ילדים ובני נוער, מכל המגזרים, בפריסה ארצית (להלן: המכרז). במסגרתו, הורשו 75 המציעים שעברו את שלב א' להגיש הצעות להפעלת הפנימיות. לאחר סבב שאלות הבהרה והתכתבויות בין המבקשות למשרד הרווחה, ביום 12.12.2019 הגישו המבקשות לבית המשפט לעניינים מינהליים עתירה נגד המכרז (עת"מ 34478-12-19). ביום 25.5.2020 הורה בית המשפט על מחיקת העתירה, בשל היותה מוקדמת ולנוכח שינויים שנערכו במכרז לאחר הגשת העתירה.

 

6.        ביום 27.5.2020 הגישו המבקשות עתירה מעודכנת, במסגרתה התבקש בית המשפט לעניינים מינהליים להורות למשרד הרווחה לבטל את המכרז ולפרסם מכרז חדש שיפרט את כל מרכיבי התעריפים. בעתירה נטען, בין היתר, כי המכרז קובע תעריף גרעוני, וכי משרד הרווחה לא פרסם את מרכיבי התעריף ועלויותיהם, ובכך הפר את פסק הדין בהליך הראשון.

 

7.        בית המשפט דחה את העתירה. נקבע כי עיקר העתירה נוגע לתקציב המופנה להסדרת מערך הפנימיות על-ידי משרד הרווחה, וכי התערבות בית המשפט בסוגיות מסוג זה תיעשה אך "במקרי קיצון, חריגים שבחריגים". בית המשפט ציין שלפניו שלוש אפשרויות: "לבלום כליל" את הרפורמה בפנימיות לנוער בסיכון; לאפשר את ביצוע הרפורמה, אך להורות על הגדלת תקציבה על חשבון פעילויות אחרות של משרד הרווחה; או למצוא דרך להגדיל את תקציב משרד הרווחה. נקבע כי אף בהנחה שבית המשפט מוסמך לנקוט באחת האפשרויות, ספק רב אם בנסיבות העניין הדבר נכון או ראוי.

 

           לגופם של דברים, בית המשפט קבע כי "לא ביחס לכל רכיב ורכיב על הפרק מצד המשיבה, פירוט ממצה המשקף גם כיסוי ריאלי של כל העלויות" וכי "לא מלוא דרישות בית המשפט מההליכים הקודמים קוימו 'עד הפסיק האחרון'. אינני בדעה שכל טענות העותרים, טענות סרק הן. עם זאת, מצוי המהלך אותו מבקשת להוביל המשיבה במקום אחר לחלוטין, מכפי מקומו בראשית הדרך [...] על הפרק רפורמה שהצורך בה מוכר מזה שנים לא מעטות, והמשיבה מנסה לקדמה כבר כחמש שנים. בנקודת זמן זו, נוטה הכף לאפשר את הדבר, גם אם כל הקשור לפירוט רכיבי העלות ושאלת התקצוב ההולם של דרישות המשיבה, אינן אופטימליות". בית המשפט הוסיף כי "סביר בעיני, אפוא, שככל שבמעלה הדרך נלמד, שרבים מדי הם כפרי הנוער שאינם מסוגלים להתמודד תוך עמידה בתנאיו [של המכרז – י"ע], ונפלטים ילדים לרחוב, כבר תתעשת המשיבה ותתאים את תנאיה ותאפשר פתרון".

 

8.        מכאן הבקשה שלפניי, במסגרתה מתבקש בית המשפט ליתן צו האוסר על משרד הרווחה להמשיך בהליכי המכרז, לרבות איסור על קבלת הצעות במסגרתו.

 

טענות הצדדים

 

9.        המבקשות טענו כי קידום הליכי המכרז עלול לסכל את ערעורן. לגישתן, קבלת הערעור תחייב לבטל את המכרז, אך פנימיות שיגישו הצעות – לא כל שכן הזוכות במכרז –  עלולות לטעון כי כבר רכשו זכויות מכוחו, ואף שינו את מצבן לרעה לנוכח העלויות שכרוכות בהגשת ההצעות. עוד נטען כי קידום המכרז ייאלץ את הפנימיות להגיש הצעות במחירי הפסד, באופן שעלול להוביל להפרת התחייבויותיהן למשרד הרווחה, חובותיהן לפי דין ומחויבותן לחניכים. נטען שגם פנימיות שלא יגישו הצעות ייפגעו, שכן משרד הרווחה עשוי שלא להפנות אליהן חניכים חדשים, כדי למנוע העברה עתידית של חניכים בין פנימיות. המבקשות הוסיפו כי טענותיהן ביחס לתעריפים, שנועדו להספקת שירותים לאוכלוסייה פגיעה וחלשה, לא התבררו לגופן בבית משפט קמא, וכי בנסיבות אלו יש להימנע משינוי המצב הקיים ומעריכת "ניסוי" בפנימיות ובחניכיהן, בהינתן שכל עבודות המכרז מבוצעות כיום על-ידי מפעילי הפנימיות הקיימים.

 

           בכל הנוגע לסיכויי הערעור, המבקשות טענו שעתירתן לא עסקה בשיקולי התקציב של משרד הרווחה, אלא בחובת המדינה להתאים את דרישות המכרז לתעריף שנקבע בו, חובה שמשרד הרווחה לא חולק עליה. לשיטת המבקשות, משקבע בית משפט קמא שמשרד הרווחה לא פעל לפי פסק הדין בהליך הראשון, היה עליו לקבל את העתירה. נטען כי קביעת בית משפט קמא, לפיה חלה התקדמות במסירת המידע, אינה נכונה; וכי מכל מקום, אין בה כדי להצדיק הפרה של פסק דין או את דחיית העתירה. זאת, באשר מסירת המידע נחוצה להצגת הלימה בין מרכיבי התעריף לדרישות המכרז, בעוד שמרבית טענותיהן של המבקשות בהקשר זה כלל לא התבררו לגופן.

 

10.      מנגד, המדינה טענה שסיכויי הערעור נמוכים. לשיטתה, המכרז נועד ליישם מדיניות מקצועית ותקציבית של משרד הרווחה, ובהינתן שטענות המבקשות התמקדו בפגמים שלשיטתן נפלו בתעריף, בית משפט קמא הפעיל ביקורת שיפוטית כדין. עוד נטען כי טענותיהן של המבקשות זכו למענה במסגרת סבבי ההערות וההליך בבית משפט קמא; כי משרד הרווחה לא הפר את פסק הדין הראשון, וכי בית משפט קמא לא קבע אחרת.

 

           באשר למאזן הנוחות, נטען כי מימוש הרפורמה באמצעות המכרז נועד לשפר את השירותים הניתנים לחניכי הפנימיות, ולכן עיכוב המכרז יפגע ישירות בחניכים. לגישת המדינה, קבלת הבקשה דנן תמנע יישום של הרפורמה בשנת הלימודים הבאה, שתחל בספטמבר 2021. נטען כי משמעות העיכוב תהיה המשך התקשרות בפטור ממכרז עם מפעילי הפנימיות הקיימים – וביניהם המבקשות – באופן שפוגע ביכולתם של ספקים חדשים להתחרות על מתן השירות ולהוביל לשיפורו.

 

דיון והכרעה

 

11.      לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובת משרד הרווחה, על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל.

 

           בקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור על פסק דין בעתירה מינהלית, נבחנת לפי הכללים החלים בסוגיה במשפט האזרחי (עע"מ 3655/17 אגוד בתי אבות ודיור מוגן בישראל נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות, בפסקה 10 והאסמכתאות שם (26.6.2017) (להלן: עניין בתי האבות)). בית המשפט ייעתר לבקשה אם הוכח שסיכויי הערעור טובים ושמאזן הנוחות נוטה בבירור לטובת המבקש (עע"מ 5835/14 ג.ב.ע.ם. לוי נכסים והשקעות בע"מ נ' עיריית קריית ים, בפסקה 4 והאסמכתאות שם (11.9.2014) (להלן: עע"מ 5835/14)). כידוע, בין שני תנאים מצטברים אלו מתקיים יחס של "מקבילית כוחות", אך השיקול העיקרי הוא מאזן הנוחות (עע"מ 4977/14 גדות תעשיות ביוכימיה בע"מ נ' הממונה כהגדרתו בחוק אוויר נקי – המשרד להגנת הסביבה, בפסקה 10 והאסמכתאות שם (18.8.2014)).

 

12.      בענייננו, אינני סבור כי מתעורר חשש ממשי שקבלת הבקשה תפגע בחניכי הפנימיות או במשרד הרווחה, בהינתן שאין חולק כי השירותים נושא המכרז ימשיכו להינתן על-ידי מפעילי הפנימיות הקיימים בתקופה הרלוונטית (ולא נעלם מעיני האינטרס של המבקשות להמשיך לעכב את תחילתה של הרפורמה ולהותיר את המצב הקיים על כנו). לעומת זאת, דחיית הבקשה צפויה להוביל לכך שההצעות למכרז תוגשנה לפי הדרישות והתעריפים הנוכחיים – שהם תנאים בסיסיים במכרז, והערעור הוגש בעיקר כנגדם – ואפשר אף שייבחרו זוכים. כך, עלולות להיווצר "עובדות בשטח" שיהיה קשה לשנות במידה שיתקבל הערעור, ונראה כי קבלתו תהיה כרוכה בשיבוש הליכי המכרז. סבורני כי שיקולים אלו מטים את מאזן הנוחות לעבר קבלת הבקשה דנן (וראו עניין בתי האבות, בפסקה 12; בר"מ 63/09 קשת שלטים בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, בפסקה 9 (15.1.2009); עע"מ 4269/19 איגוד יבואני מכשירי השמיעה בישראל נ' שירותי בריאות כללית, בפסקה 26 (2.7.2019)).

 

           באשר לסיכויי הערעור, איני רואה להכביר מילים ולהידרש לגופן של טענות הצדדים. אכן, ניכר כי משרד הרווחה השקיע משאבים של ממש על מנת לשפר את איכות הטיפול בחניכים בפנימיות, לרבות הגדלה ממשית של התקציב המיועד לכך, וכפועל יוצא גם עודכנו והוגדלו התעריפים באופן משמעותי לעומת התעריפים במודל הקיים. במסגרת המכרז הועברו למעלה מ-800 שאלות של המציעים, שבעקבותיהן נערכו שינויים במפרט המכרז. ככלל, גם אין דרכו של בית משפט זה להחליף את שיקול הדעת המקצועי של הרשות בשיקול דעתו, וספק אם יש בחוות דעת המומחה מטעם המבקשות כדי להטות את הכף, באשר "לא ישים עצמו בית-המשפט מומחה, וודאי שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת מקצועית" (בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 768-767 (2004)). מנגד, אזכיר בקצרה כי אף בית משפט קמא מצא שהדרישות מההליך הראשון לא מולאו עד תום ושחלק מטענות המבקשות אינן טענות סרק. ועיקרו של דבר – על הכף מונחים תנאי החיים ורווחתם של ילדים ובני נוער עם מאפיינים מיוחדים. בנסיבות אלו, וככל שהדבר אפשרי, דומה כי ראוי לברר מראש טענות הנוגעות לאופן שבו תנאי המכרז יאפשרו לשמור על רווחתם של ילדים אלו, וספק אם ראוי לעשות כן רק בדיעבד לאחר שיתברר כי בשל תנאי המכרז "נפלטים ילדים לרחוב", כלשונו של בית המשפט קמא (והשוו: עע"מ 9241/09 שלג לבן 1986 נ' עיריית אשקלון, בפסקה 6 (8.7.2010)).

 

13.      סוף דבר: הבקשה מתקבלת. צו הארעי שניתן בהחלטתי מיום 12.8.2020 ייוותר על כנו עד למתן החלטה אחרת. היומן יקבע מועד לדיון כך שהערעור יישמע בהקדם ככל שניתן.

 

           בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות.

 

 

           ניתנה היום, ‏ב' בחשון התשפ"א (‏20.10.2020).

 

 

 

ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
טען מסמכים נוספים