הפורום לישראל ירוקה נ. ראש המנהל האזרחי | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

הפורום לישראל ירוקה נ. ראש המנהל האזרחי

בג"ץ 2667/17
תאריך: 22/07/2019

 

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  2667/17

 

 

לפני:  

כבוד השופט נ' הנדל

 

כבוד השופט נ' סולברג

 

כבוד השופטת י' וילנר

 

העותרים:

1. הפורום לישראל ירוקה

 

2. מאיר יצחק

 

3. סבג יעקב

 

4. פריד יעקב

 

5. עמית אביעד

 

6. הומינר אלעד

 

7. פילבר אריאל

 

8. אורי גד לבנון

 

9. גורליק ישראל

 

10. מייזל מתניהו אבידגדור

 

11. ברנר מאיר

 

12. גרוסברג אריאל

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. ראש המנהל האזרחי

 

2. קמ"ט תחבורה- ישראל אפריאט

 

3. מועצת התכנון העליונה

 

4. מוסטפא טריפי

 

5. חב' אבו אגי אבו טריפי

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

בשם העותרת 1:

עו"ד אפרים מן

 

בשם העותרים 12-2:

עו"ד יגאל קווה; עו"ד טל פוקס

 

בשם משיבים 3-1:

עו"ד יובל רויטמן

 

בשם משיבים 5-4:

עו"ד דוד זיסו

 

 

 

 

פסק-דין

 

השופט נ' הנדל:

 

1.        במוקד העתירה ניצב היתר בניה יוש/הת/901/6/1 (להלן: היתר הבנייה), שבמסגרתו ניתן היתר לביצוע השלב הראשון של החיבור בין דרך המספקת גישה לאדמות חקלאיות ולמחצבה שבבעלות משיבים 4-5 (להלן: הדרך), ובין כביש 60. זאת, באמצעות הרחבת הנתיב הימני של כביש 60 וסלילת נתיבי האטה והאצה המאפשרים פנייה ימינה מן הכביש אל הדרך, ולהפך – תוך יצירת הפרדה המונעת פניות מסוכנות מן הדרך אל הנתיב השמאלי של כביש 60. 

 

2.        לטענת העותרים, היתר הבנייה עומד בניגוד בוטה להוראותיה הכלליות והקונקרטיות של תוכנית המתאר המפורטת 901/6 (להלן: תוכנית 901/6), החלה על שטח החיבור. לא זו בלבד שהוא ניתן בהעדר "נספח נופי", המהווה תנאי כללי למתן היתר מכוח תוכנית 901/6, אלא שהתוכנית ביטלה מפורשות את החיבור הקונקרטי בין הדרך לכביש 60. לדידם, היתר הבנייה נוגד גם את הוראות "תוכנית מתאר אזורית חלקית דרכים מס' 50" (להלן: תמ"א 50), מהן עולה כי לא ניתן לחבר את הדרך – אותה מגדירים העותרים כדרך חקלאית – לכביש 60, בו הם רואים "דרך ראשית". שעה שהיתר הבנייה כפוף לתוכניות האזוריות והמפורטות הרלוונטיות, די בסתירות אלה כדי להביא לביטולו. העותרים מוסיפים כי דין היתר הבנייה להתבטל גם משום שהוא מכשיר שימוש לא חוקי בדרך – שכן ייעודה הנוכחי שולל תנועה אינטנסיבית של משאיות מן המחצבה ואליה – ובשל סכנה בטיחותית "ברורה ומיידית" שהוא יוצר לנוסעים בכביש 60.

 

           מנגד, המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי בהגשתה – כשמונה חודשים לאחר מתן היתר הבנייה, ביום 26.7.2016 – ומאחר שלפנינו "מעשה עשוי", שכן החיבור בין הדרך וכביש 60 הושלם זה מכבר. משיבים 4-5 טוענים כי השקיעו בתכנון ובהקמת החיבור (המהווה שלב ראשון בתוכנית רחבה יותר להקמת "מפרידן") כ-5 מיליון ₪, כך שהריסתו תסב להם נזק מהותי. לדידם, השבת המצב לקדמותו תגביר את הסיכון הבטיחותי שנשקף לנוסעים כתוצאה מן החיבור הלא מוסדר בין הדרך לכביש 60, ותפגע גם במשתמשים הנוספים בדרך – שכלל לא צורפו כמשיבים לעתירה, ולא קיבלו את יומם בבית המשפט.

 

           המשיבים מוסיפים כי דין העתירה להידחות גם לגופה, בהעדר עילת התערבות בשיקול הדעת של רשויות התכנון – ובפרשנות שהעניקו לתוכניות הרלוונטיות. לדברי משיבי המדינה, תוכנית 901/6 נועדה, בין היתר, להסדיר "הסתעפויות וצמתים כנדרש בתחום התכנית", כך שהיתר הבנייה עולה עמה בקנה אחד. הם דוחים את טענת העותרים כי הדרך סומנה בתוכנית כ"דרך לביטול", וטוענים כי נוכח אופיו הנקודתי של היתר הבנייה – הקמת צומת בתחום דרך מאושרת – ניתן להסתפק בנספח הנופי שהוגש במסגרת תוכנית 901/6 עצמה, מה גם שנספח קונקרטי לגבי שטח החיבור צורף לתוכנית יוש/821/2, המבקשת להסדיר את השלב השני של החיבור (באמצעות הקמת "מפרידן"; להלן: תוכנית 821/2). המשיבים סבורים כי אף תמ"א 50 אינה עומדת להיתר הבנייה לרועץ, הן משום שחיבור הדרך לכביש 60 קיים "מזה שנים רבות", וההיתר עוסק רק בהסדרת ההשתלבות בכביש 60, והן משום שהוראות התמ"א כלל אינן שוללות חיבור כזה. על פי השקפתם, גם בהנחה – שאינה נקיה מספקות – כי כביש 60 מהווה "דרך ראשית" או "אזורית", סעיף 9 לתקנון תמ"א 50 מאפשר לו לאסוף תנועה מדרכים מקומיות, לרבות הדרך שבמוקד ההליך דנן. משיבי המדינה דוחים גם את טענות העותרים במישור הבטיחות, ומדגישים כי המתווה – שבמסגרתו נסללו מסלולי האטה והאצה ארוכים מהמקובל, והוצבה מפרדה קשיחה המונעת פניות אסורות שמאלה – אושר על ידי גורמי המקצוע, לאחר בחינה "תנועתית, גיאומטרית ובטיחותית". לבסוף, הם טוענים כי מקומן של ההשגות על חוקיות השימוש בדרך בהליך אחר, וכי אין בהן כדי להשליך על חוקיות היתר הבנייה העוסק רק בנקודת החיבור של הדרך לכביש 60.

 

3.        בעקבות טענות שהעלו העותרים במהלך הדיון בעתירה, הבהירו משיבי המדינה  כי לא חל כל שינוי בעמדתה ביחס לחוקיות היתר הבנייה. לדבריהם, ההתייחסויות לצורך בתוכנית מתאר מפורטת חדשה (תוכנית 821/2) נגעו לשלב השני של הסדרת המפגש בין הדרך לכביש 60 – באמצעות הקמת "מפרידן", ויצירת הפרדה מפלסית – אך מעולם לא נאמר שתוכנית כזו נדרשת לצורך ביצוע השלב הראשון. מכל מקום, גם אם חל שינוי בעמדת המדינה, אין לראות בו כל אינדיקציה לפגם שנפל בחלופת ההיתר, ובוודאי שהוא אינו מצדיק התעלמות מן השיהוי החריף שנפל בענייננו – ומקיומו של מעשה עשוי.

 

           בתגובה, עמדו עותרים 2-12 על טענתם בדבר השינוי הבלתי מוסבר שחל בעמדת המדינה, וטענו כי המסמכים שצירפה להודעתה המשלימה רק מחזקים רושם זה (כמו גם טענות נוספות שהועלו בעתירה). כך או כך, הם סבורים כי היתר הבנייה מנוגד לתוכניות הקיימות, וכי מידת פגיעתו בשלטון החוק מחייבת לברר את העתירה לגופה. עותרת 1 – שהמועד להגשת תגובתה מוארך בזאת עד עת הגשתה בפועל – הצטרפה לדברים, והגישה, ללא היתר, חוות דעת בעניין. לדידה, נוכח אי החוקיות שנפלה במתן היתר הבנייה, ותרומת המדינה להיווצרות מעשה עשוי, יש להורות על ביטול היתר הבנייה גם אם אפשר שלא תהיה לכך "נפקות אופרטיבית".

הכרעה

 

4.        דין העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי המשמעותי שנפל בהגשתה, ולאור קיומו של מעשה עשוי. כפי שציינו העותרים בכתב העתירה שהוגש ביום 23.3.2017, היתר הבנייה ניתן כשמונה חודשים לפני כן – ביום 26.7.2016 – ואין ספק שעותרת 1 ידעה על אודותיו לכל המאוחר ביום 15.12.2016, אז פנתה למשיב 1 בבקשה לקבלת מידע בנוגע להיתר הבנייה, וציינה כי מדובר בעניין דחוף "מאחר שבשטח מבוצעת עבודה מהירה ומאסיבית". מן השאלות שפורטו בפנייה, ומאזכור פרוטוקול ישיבת ועדת המשנה לדרכים, מסילות ברזל ושדות תעופה מיום 9.3.2016, ניתן להסיק כי בפני העותרת עמדה כבר באותה עת תמונה ברורה דיה – שאכן הספיקה לבסוף להגשת העתירה, בטרם נתקבל מידע נוסף מן המשיבים (פסקאות 27-28 לכתב העתירה).

 

5.        שעה שעותרת 1 ידעה כי העבודות מתקדמות בצורה "מהירה ומאסיבית", ההשתהות בהגשת העתירה במשך שלושה חודשים לפחות מקיימת את יסוד השיהוי הסובייקטיבי, ומעידה – גם בהתחשב ביחס המקל לעותר ציבורי (והשוו בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 58 (16.10.2018)) – כי עותרת 1 ויתרה על זכות הפנייה לערכאות בעניין. מועד בואם של עותרים 2-12 בסוד העניין מעורפל יותר, אך אין ספק שגם הם חזו בעבודות שבוצעו "בשבועות האחרונים [...] להוצאת היתר הבניה מהכוח אל הפועל" (פסקה 29 לכתב העתירה), ואף על פי כן ישנו על זכויותיהם והניחו למשיבים להתקדם במלאכתם. ודוקו, ניסיונות למיצוי ההליכים המינהליים אינם יוצרים, בדרך כלל, שיהוי – ולמצער, ממזערים את חומרת השיהוי הסובייקטיבי (עע"ם 2339/12 שוחט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פסקה 35 (19.8.2013); להלן: עניין שוחט) – אך השתהות של מספר חודשים בעוד העבודות הולכות ונשלמות אינה מתקבלת על הדעת.

 

           יסוד השיהוי האובייקטיבי מתקיים אף הוא בענייננו, שכן ברור כי האיחור בהגשת העתירה גרם נזק משמעותי לאינטרס מוגנים של המשיבים. כאמור לעיל, במועד הגשת העתירה הושלמו הקמת "צומת ללא הפרדה מפלסית [...] אי תנועה", ועבודות סלילה (פסקה 29 לכתב העתירה) – וגם אם העלות בה נקבו משיבים 4-5 (כ-5 מיליון ₪) לא הוכחה, ניתן להניח כי להריסת הצומת השלכות כספיות לא מבוטלות (עניין שוחט, פסקה 36). אמנם, צד שפעל בחוסר תום לב, או שבחר ליטול על עצמו את הסיכון, לא יישמע בטענה כי השיהוי פגע באינטרס ההסתמכות שלו (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקאות 91-93 (7.12.2006); להלן: עניין אי התכלת) – אלא שלא הוכח כי אלה הם פני הדברים בענייננו. 

6.        עם זאת, בקיום יסודות השיהוי הסובייקטיבי והאובייקטיבי אין די – שכן על בית המשפט לתת את הדעת גם על האינטרס הציבורי הרחב בשמירה על שלטון החוק. כאשר "המעשה בגינו מובאת העתירה, מגלם פגיעה משמעותית באינטרס הציבורי, והימנעותו מלהיזקק לה עלולה לפגוע בעקרונות יסוד של שלטון החוק" (עניין אי התכלת, פסקה 96) – לרבות עקרונות של צדק, הגינות ומידתיות (עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 26 (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי)) – אינטרס זה עשוי להצדיק את בירור העתירה לגופה.

 

7.        נוכח העוצמה הרבה של יסודות השיהוי הסובייקטיבי והאובייקטיבי בהם נגועה העתירה – שהוגשה, כזכור, רק לאחר השלמת העבודות – לא מצאתי שההפרות המיוחסות למשיבים מצדיקות את פתיחת שערי בית המשפט בפני העותרים. בלב העתירה ניצבת התזה לפיה היתר הבנייה סותר את הוראות תוכנית 901/6 ותמ"א 50. ברם, עיון בחומר מלמד כי הפרשנות שהעניקו המשיבים לתוכניות אלה אפשרית, כך שגם אם בסופו של הליך תידחה עמדתם לא ניתן לומר שאימוצה על ידי המשיבים פגע באופן חמור ומשמעותי בשלטון החוק (ראו והשוו עע"ם 6732/13 גואטה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקאות 7 ו-13 (1.2.2015), ועע"ם 9557/17 הוועדה המקומית לתכנון ובניה – בת ים נ' הפורום הישראלי לשמירת החופים, פסקה 4 (13.11.2018)). כך, למשל, העותרים לא הצביעו על הגדרה כלשהי בתמ"א 50, השוללת את סיווג הדרך כ"דרך מקומית" שניתן לחבר לדרכים ראשיות או אזוריות – ואילו ההגדרות שכן הובאו, מטילות ספק דווקא בסטטוס שייחסו העותרים לכביש 60, שהמשיבים מתארים ככביש "דו-סטרי חד-נתיבי". טענות אחרות, לרבות אלה הנוגעות לוויתור על נספח נופי ספציפי או לסוגיות הבטיחות, נוגעות לשיקול הדעת של המשיבים, ואינן מייחסות להם חריגה מסמכות (שגם היא לא תשלול תמיד את עילת השיהוי; ראו עניין אי.בי.סי, פסקאות 43-45). בנסיבות אלה, אין צורך לצלול לגופן של המחלוקות, ודין העתירה להידחות על הסף בשל השיהוי החריף שנפל בהגשתה.

 

           ודוקו, העותרים טענו כי המדינה שינתה את טעמה בכל הקשור לחוקיות היתר הבנייה. ברם, מעבר לכך שהמסמכים השונים שהציגו הצדדים אינם מובילים למסקנה חד משמעית בעניין, שינוי העמדה אינו משליך, כשלעצמו, על חומרת הפגם, ואין בו כדי לשנות את האיזון הראוי בין מכלול יסודות השיהוי.

 

8.        דחיית העתירה על הסף מתחייבת גם מקיום "מעשה עשוי", בעקבות השלמת עבודות החיבור של הדרך לכביש 60. ההנחה היא כי כאשר חל שינוי במציאות הפיזית קצרה ידו של בית המשפט מלהעניק לעותרים את הסעד המבוקש, ו"אין ליתן סעד שיפוטי בעניין שאינו ניתן לשינוי, או שקיים קושי מהותי לשנותו" (עע"ם 7344/16 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פסקה 21 (28.8.2017)). לאור עוצמתה הנמוכה היחסית של הפגיעה-לכאורה בשלטון החוק, והעיכוב בהגשת העתירה, אין לסטות מכלל זה במקרה שלפנינו.

 

9.        סוף דבר, גם אם לא ניתן לייחס לעותרים – שבחרו לשקוט על שמריהם למרות שעבודות החיבור של הדרך לכביש 60 הלכו ונשלמו מול עיניהם – חוסר תום לב, די בשיהוי החריף בהגשת העתירה, ובקיום "מעשה עשוי", כדי לחרוץ את גורלה לשבט. נוכח אופי השגות העותרים, הסובבות סביב פרשנות התוכניות הרלוונטיות ושיקול הדעת של המשיבים, אין באינטרס ההגנה על שלטון החוק כדי לגבור על הפגיעה הקשה באינטרס ההסתמכות, ואין בו כדי להטות את הכף לזכות העותרים.

 

10.      העתירה נדחית, אפוא, על הסף. העותרים יישאו בשכר טרחת באי כוחה של משיבים 4-5 ובהוצאותיהם בהליך דנן בסך כולל של 5,000 ₪. נוכח השתהות משיבי המדינה בטיפול בפניותיהם המוקדמות של העותרים, לא ייעשה לזכותם צו להוצאות.

 

           ניתן היום, ‏י"ט בתמוז התשע"ט (‏22.7.2019).

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת

 

_________________________

הסרת המסמך
טען מסמכים נוספים