דרור סוראדו נ. כנסת | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

דרור סוראדו נ. כנסת

בג"ץ 3240/19
תאריך: 08/01/2020

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  3240/19

 

לפני:  

כבוד השופט ע' פוגלמן

 

כבוד השופטת י' וילנר

 

כבוד השופט א' שטיין

 

העותרים:

1. דרור סוראדו

 

2. יניב דהן

 

3. ניר תוינה

 

4. רחל ירוביץ

 

5. זאב פוליטנסקי

 

6. רמי שדה

 

7. שאול ימין

 

8. יצחק חג'אג'

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. כנסת ישראל

 

2. שר האוצר

 

3. מועצת מקרקעי ישראל

 

4. רשות מקרקעי ישראל

 

עתירה למתן צו על תנאי; תגובה מטעם המשיבים

 

בשם העותרים:

עו"ד רבקה חזן

 

בשם המשיבה 1:

עו"ד ניצן פליטמן

 

 

בשם המשיבים 4-2:

עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מיכל דניאלי

 

 

פסק-דין

 

השופט א' שטיין:

 

1.        העתירה שלפנינו תוקפת את הוראותיו של פרק ג'1 לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק). הוראות אלו, כפי ששונו במסגרתו של תיקון מספר 3 לחוק (חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשע"ו-2016; להלן: תיקון מספר 3), נועדו להבטיח פדיון מהיר ויעיל של מקרקעין המסווגים כ"קרקע להשבה" לידי רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) כדי להקל על מצוקת הדיור במדינה. הוראות אלה יצרו מנגנון של "מקל וגזר": מחד, הן מקנות לרמ"י את הסמכות להעניק לבעלי הזכויות במקרקעין תמריץ משמעותי בדמות פיצוי מוגבר על מנת לעודד את פינויים (ראו סעיף 29ג לחוק); ומאידך, הן מאפשרות השבה כפויה של המקרקעין למדינה (ראו סעיפים 29ד, 29ה ו-29ו לחוק). העתירה דנן מעלה טענות נגד הוראות החוק שעניינן השבה כפויה כאמור, כשנקודת מוצאה היא חוזי החכירה שבידי העותרים והזכויות שלטענתם באות מכוחו ומכוח הדין.

 

2.        העותרים שייכים לקבוצה המונה כ-30 איש אשר החזיקו בכ-45 דונם של קרקע חקלאית באזור צפון פרדסיה (להלן: הקרקע) כחוכרים לדורות. כפי שעולה מהעתירה, העותרים רכשו את זכויות החכירה בקרקע מחוכריה המקוריים בשנת 2008, עובר לכניסתו של תיקון מספר 3 לתוקף, ובהכירם את תכנית המתאר המקומית הצ148/1/13 (להלן: התכנית) שעניינה שינוי היעוד החקלאי של הקרקע לצורך הרחבה ופיתוח של הישוב פרדסיה – וזאת כדי ליהנות משינוי היעוד המתואר כשזה יכנס לתוקפו. העותרים הסתמכו על מדיניותה דאז של רמ"י שאפשרה לחוכרים ליהנות משינוי הייעוד ברוב המקרים כנגד תשלום תמורה מאוזנת ושקולה.

 

3.        הסתמכות זו היתה להם לרועץ: עם אישורה של התכנית וכניסתו לתוקף של שינוי היעוד האמור, פעלה רמ"י לסיום יחסי החכירה בינה לבין העותרים בהתבססה על תניה סטנדרטית אשר מצויה בחוזה החכירה גופו (ראו סעיף 24 לחוזה החכירה, נספח 10ג לעתירה). תניה זו תיקרא להלן "תניית הסיום" או "התנאי המפסיק", לפי העניין. תניית הסיום קובעת ב"רחל בתך הקטנה", כי בהתרחש שינוי בייעודה של הקרקע תהא רמ"י זכאית לסיים את החכירה. מקרקעין שייעודם שונה כאמור מכונים "קרקע להשבה". במילים אחרות: חוזה החכירה בא לעולם כשהוא כפוף לתנאי המפסיק אשר מקנה לרמ"י את הכוח המשפטי לסיים את החוזה שעשתה עם חוכרי הקרקע ולהביא את חכירתם לקיצה בעקבות שינוי בייעודה המקורי של הקרקע.

 

4.        במקרה שלפנינו, ניסתה רמ"י להביא את חוזה החכירה לסיומו המוסכם ולהשיב את הקרקע לידיה בהתאם לזכותה מכוחו של התנאי המפסיק. ניסתה, אך לא הצליחה: העותרים סירבו לשתף עמה פעולה, והמצב בשטח נשאר כמות שהיה במשך מספר שנים. רק לאחר כניסת תיקון מספר 3 לתוקף, ותוך שימוש באמצעים שהוקנו לרמ"י מכוחו, עלה בידיה להשיב את הקרקע לחזקתה; ומכאן העתירה.

 

טענות הצדדים

 

5.        העתירה משתרעת על פני עשרות רבות של עמודים. מגישיה מעלים שני מקבצי טענות. המקבץ הראשון מכוון נגד הוראות תיקון מספר 3 ועניינו ביקורת חוקתית. במסגרת זו, דורשים העותרים כי נוציא מלפנינו צו על תנאי שיורה למשיבים לבוא ולנמק, בין היתר, מדוע לא יבוטלו או יתוקנו הוראות תיקון מספר 3; מדוע לא יוכרזו סעיפים אחדים של החוק כבטלים; מדוע לא תבוטל מדיניות הפיצוי הקבועה במסגרת החוק; וכיוצא באלה. מקבץ הטענות השני תוקף את התנהלותה של רמ"י ביחס לעותרים. במסגרת זו, מלינים העותרים על הדרך בה רמ"י נהגה עמם מעת רכישת זכויות החכירה בקרקע ועד למועד פדיונה. על בסיס טענות אלו מבקשים העותרים כי הקרקע תושב לחזקתם, ועמה יושב לקדמותו רישום זכויותיהם כחוכרים בפנקסי המקרקעין; וכן כי ייקבע שהתכנית אשר הובילה לשינוי הייעוד של הקרקע אינה מקיימת את תנאי הסף שמאפשרים את החלת תיקון מספר 3. כן מבקשים העותרים כי נכיר בחוזה החכירה שמכוחו הם אחזו בקרקע כחוזה יחס ארוך-טווח ונפרשו בהתאם לכך. לצד האמור, הגישו העותרים בקשה למתן צו ביניים אשר יורה על הקפאת המצב בקרקע מושא העתירה עד למתן פסק דין. לחלופין, מבקשים הם כי ההקפאה הזמנית תחול על חלקות בתחומי התכנית ששווין הכולל אינו נופל מ-20% משווי הקרקע שנפדתה על ידי רמ"י.

 

6.        לאחר עיון בעתירה, ביקשתי את תגובתם המקדמית של המשיבים אשר השיבו, אף הם, באריכות. המשיבים הציבו לפנינו שורה ארוכה של טיעונים שלדידם מצדיקים את דחיית העתירה על הסף ולגופה בשל העדר עילה ומטעמים נוספים כמפורט להלן.

 

7.        בהתייחסה לטענות החוקתיות שהועלו על ידי העותרים, טענה המשיבה 1 כי באלו אין כל ממש. ראשית, טענה המשיבה 1 כי העתירה מבוססת על הנחה נורמטיבית שגויה לפיה הוראות פרק ג'1 עניינן הפקעת המקרקעין. לטענתה, הוראות אלו באות לייעל את הליכי ההשבה החוזיים אשר נקבעו זה מכבר בהסכמי החכירה שבין רמ"י לחוכרי המקרקעין, ואין מדובר בהפקעה. זאת ועוד: נטען כי העתירה אינה מבססת כדבעי את טענותיה החוקתיות; כי העותרים כורכים טענות אלו לצד טענות במישור המינהלי, בניגוד להלכה פסוקה; כי טענות דומות לאלו שמועלות על ידי העותרים בנוגע להגדרת המונח "קרקע להשבה" הועלו, נדונו ונדחו בבג"ץ 3786/16 כפר ביאליק כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ נ' הכנסת (5.2.2018) (להלן: עניין כפר ביאליק); וכי העותרים דורשים, בין היתר, סעד של ייזום חקיקה שבית משפט זה אינו נוהג להעניק. כמו כן טוענת המשיבה 1, כי העותרים לא עמדו בנטל הראשוני שמחייבם להראות פגיעה של ממש בזכות חוקתית.

 

8.        המשיבים 4-2 הוסיפו מצדם עוד שלל של טענות שלשיטתם מצדיקות את דחיית העתירה על הסף. משיבים אלה טענו, בין היתר, כי מן הדין לדחות את העתירה  מפאת שיהוי ניכר בהגשתה, מאחר שהעתירה הוגשה בחלוף כשנתיים מיום מחיקת זכויות החכירה של העותרים מפנקסי המקרקעין; בשל קיומו של מעשה עשוי נוכח העובדה שמאז השלמת ההליך של פדיון הקרקע חלק ניכר ממנה שווק לקבלנים ולרוכשים ומתבצעות בה עבודות פיתוח, אשר הגיעו לשלבים מתקדמים; וכן נוכח העובדה שהעתירה איננה עוד אקטואלית מאחר שהסעדים העיקריים המבוקשים על ידי העותרים אינם מעשיים במבט הצופה את פני העתיד. לטענות אלה הוסיפו המשיבים 4-2 מספר טעמים פרוצדורליים שלשיטתם מצדיקים את דחיית העתירה על הסף, ביניהם: אי-צירוף משיבים רלבנטיים; כריכת ענייניהם של עותרים הנבדלים זה מזה; חוסר תום-לב דיוני של העותרים; אי מיצוי הליכים; וכן קיומם של סעדים חלופיים המצויים בעולמם של דיני החוזים, דיני הקניין והמשפט המינהלי, שלקבלתם ניתן – ואף ראוי –לעתור לבית משפט בעניינים מינהליים ולבתי משפט אזרחיים רגילים. בנוסף ולמעלה מן הנדרש, ציינו המשיבים 4-2 כי לדעתם יש לדחות את העתירה גם לאור סילוק העתירה המקבילה בעניין כפר ביאליק: פרשה אשר הגיעה לסיומה לאחר שהעותרת דשם – אשר העלתה טענות הדומות לאלו שהושמעו בגדרי העתירה הנוכחית – חזרה בה מעתירתה בהמלצת בית המשפט.

 

9.        לאחר שבחנתי את העתירה על שלל נספחיה וטענותיה, ולאחר ששקלתי את תגובותיהם של המשיבים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף – זאת, מחמת העדר עילה או, למצער, בשל קיומו של סעד חלופי, שלקבלתו יכולים העותרים לעתור לבית משפט אזרחי רגיל, וכן מפאת שיהוי.

 

10.      לב-ליבה של העתירה שלפנינו הוא חוזה החכירה שבין העותרים לבין רמ"י. אם חוזה זה לא היה בא לעולם, יכולה היתה רמ"י להדוף את טענות הזכות של כל אחד מהעותרים על ידי מענה לקוני ופשוט: "לאו בעל דברים דידי את". רמ"י טוענת טענה דומה. לטענתה, חוזה החכירה שעל בסיסו מועלית טענת הזכות של העותרים ביחס לקרקע הוא חוזה שבא לעולם בהיותו כפוף מעיקרו לתנאי המפסיק. תנאי זה התקיים, ובעקבות כך הפעילה רמ"י את כוחה לסיים את החכירה לאחר שהודיעה לעותרים כי חוזה החכירה פג ואיננו עוד. בהעדרו של חוזה חכירה בר תוקף, אין העותרים יכולים לטעון לקיומה של זכות קניין ולגייס לעזרתם את דיני החוקה, באשר הם צמודים לזכויות בנות קיימא ואינם מקנים זכויות במקרקעין מכוחם הם. לפיכך, מאחר שהעותרים אינם חולקים – וממילא אינם יכולים לחלוק – על קיומו של התנאי המפסיק ועל כך שרמ"י הפעילתו בעניינם, לעתירה שלפנינו אין זכות קיום ודינה להידחות מחוסר עילה.

 

11.      טענה זו בדין יסודה. חוזה החכירה עליו מושתתת העתירה הובא על ידי רמ"י לסיומו בהתאם לתנאי המפסיק הקבוע בו. תנאי זה הגביל את זכויות החכירה של העותרים מראשיתן, ועל כן לא נותרו בידיהם שום זכויות ביחס לקרקע. ניסיון העותרים לנכס לעצמם זכויות יתר בהתבסס על דיני החוקה, אף הוא נדון לכישלון מעיקרו. דיני החוקה שלנו אינם בגדר קרן השפע שממנה נשפכות זכויות רכושיות לכל דכפין. ההגנה שדינים אלה פורשים מעל זכויות הקניין, דוגמת הזכות לחכור את מקרקעי המדינה, מוענקת רק למי שעלה בידו לבסס את קיומה של זכות חוקתית לקניין. מסיבה פשוטה זו, ניסיון העותרים לבטל את פדיון הקרקע על ידי רמ"י ולבוא על מבוקשם יכול להצליח רק בהתקיים עילה משפטית שעל יסודה יתאפשר להם לבטל את הפעלתו של התנאי המפסיק על ידי רמ"י. דא עקא, העתירה שלפנינו אינה מצביעה על קיומה של עילה כזאת, ועל כן דינה להידחות על הסף.

 

12.      מעבר לנדרש ולמעלה מן הצורך, ברצוני להפנות להלכה הכללית שנפסקה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002), אשר דורשת מבתי המשפט לנקוט משנה זהירות כדי למנוע הענקות חינם והענקות חצי-חינם של מקרקעי המדינה. על בסיסה של הלכה זו קבעה השופטת א' חיות (כתוארה אז), בהסכמת הנשיאה ד' ביניש והשופטת מ' נאור (כתוארה אז), כי בתי המשפט חייבים לתת פרשנות דווקנית להוראות המצויות בהסכמי המדינה ובכללי המינהל שמכוחן נתבעים פטורים והנחות לחוכרי קרקעותיה ולמי שמחזיק בקרקעות אלו כבר-רשות (ע"א 3996/05 מינהל מקרקעי ישראל נ' מרקוביץ, פסקה 8 (5.8.2007) (להלן: עניין מרקוביץ); וראו גם פסקאות 10-6 לפסק-דיני בע"א 4707/17 עזריקם מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (‏7.3.2019), שחזר על הכלל הפרשני אשר נקבע בעניין מרקוביץ ויישמוֹ).

 

13.      לזאת יש להוסיף, כי בידי העותרים מצוי גם סעד אזרחי חלופי בכל הקשור לטענותיהם שמושתתות על המשפט הפרטי והמינהלי. בידוע הוא, כי על חוזה החכירה שבינם לבין רמ"י חלות בו-זמנית ובאופן משולב שתי מערכות של כללים: אלו של דיני החוזים ואלו של המשפט הציבורי, אשר מאגד בתוכו את המשפט המינהלי ואת דיני החוקה (ראו: גבריאלה שלו חוזי רשות בישראל 40-39 (1985); דפנה ברק האחריות החוזית של רשויות המינהל 41-32 (1990)). ככל שהעותרים מבקשים להסתמך על כללי המשפט הציבורי כחלק מניסיונם לבטל את הפעלתו של התנאי המפסיק ואת פדיון הקרקע על ידי רמ"י – וברצוני לציין כי אינני אוחז בהשערה כי ניסיון זה יעלה יפה – עליהם לנקוט בהליכים מתאימים בבית משפט אזרחי רגיל שבסמכותו לפסוק סעדים אופרטיביים והצהרתיים נגד המדינה כאשר זו פועלת בגדרו של חוזה ומפעילה את זכויותיה החוזיות, להבדיל מכוחות השררה. הלכה היא עמנו משכבר הימים כי "בתי-משפט הם רבים, המשפט המינהלי הוא אחד" (ראו בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל פ"ד לד(3) 729, 747 (1987), ההדגשה הוספה – א.ש.); ועל כן אין ספק שבית משפט אזרחי יידרש לטענות החוזיות והקנייניות של העותרים ולאלו שתבואנה מכוחו של המשפט המינהלי, ככל שטענות כאמור תועלנה במסגרתה של תובענתם נגד רמ"י, אם וכאשר תוגש. קיומו של סעד חלופי כאמור – בין אם ניתן לתבוע אותו בעת הזאת ובין אם לאו – אף הוא חוסם את שערינו בפני העתירה דנן (ראו את דברי השופטת ד' ברק-ארז בבג"ץ 5705/17 ליגאי נ' שר הפנים, פסקה 11 (19.7.2017); וכן בג"ץ 57/17 סייג נ' בית המשפט לענייני משפחה ראשון לציון, פסקה 2 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (3.1.2017); בג"ץ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, פסקה 11 (18.1.2006); בג"ץ 3543/18 ועד מקומי בית נקופה נ' מועצה אזורית מטה יהודה, פסקה 9 (4.9.2018)).

 

14.      העתירה שלפנינו נדונה לדחייה גם בשל השיהוי הניכר בהגשתה. מתגובת המשיבים, למדנו כי הודעות בדבר השבת הקרקע נמסרו לעותרים כבר באוגוסט 2016, ומחיקת זכויותיהם ממרשם המקרקעין בוצעה בהתאם באוגוסט 2017. העותרים ראו לנכון להגיש את עתירתם רק בחודש מאי 2019 מבלי לספק כל הסבר לשיהוי כאמור, שבכוחו להניח את הדעת. ביני לביני, חלק מהקרקעות מושא העתירה כבר שווקו לקבלנים ולרוכשים ומתבצעות בהן עבודות פיתוח שמן הסתם עולות כסף רב. בנסיבות אלו, לא היה בידינו להחזיר את הגלגל לאחור גם אילו סברנו כי בפי העותרים טענות של ממש אשר עשויות להביא לביטול הפעלתו של התנאי המפסיק על ידי רמ"י ולאיון הפעולות המשפטיות הנוספות שנעשו ביחס לקרקע.

 

15.      לצד כל הפגמים שמניתי, עתירה זו לוקה באי-צירופם של בעלי דין רלבנטיים. אלו כוללים לא רק את חוכרי הקרקע החסרים, עשרים-ושתיים במספר, אלא גם את הקבלנים והרוכשים להם שווקו חלק מהקרקעות מושא העתירה. ייתכן שפגם זה כשלעצמו לא היה מצדיק את דחיית העתירה על הסף, אך צירופו לפגמים אחרים שמניתי מחזק את עמדת המשיבים כי הטענות שהועלו בעתירה תלויות על בלימה.

 

16.      לאור כל האמור, אנו דוחים את העתירה על הסף ומחייבים את העותרים לשלם למשיבים הוצאות בסך כולל של 7,000 ₪.

 

           ניתן היום, ‏י"א בטבת התש"ף (‏8.1.2020).

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט

 

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
טען מסמכים נוספים