אורי שביט נ. עיריית רמת השרון | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

אורי שביט נ. עיריית רמת השרון

עע"מ 1324/16
תאריך: 19/06/2019

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים

 

עע"מ  1324/16

 

לפני:  

כבוד הנשיאה א' חיות

 

כבוד השופט ע' פוגלמן

 

כבוד השופטת ע' ברון

 

המערער:

אורי שביט

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבה:

עיריית רמת השרון

 

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 22.12.2015 (כבוד השופט מ' יפרח) ב-עת"מ 35930-10-14

 

בשם המערער:

עו"ד מוטי איצקוביץ; עו"ד אנה מוצ'ניק

בשם המשיבה:

עו"ד ברוך חייקין; עו"ד ליאת שני-דיחובסקי

 

פסק-דין

 

השופטת ע' ברון:

 

1.       ערעור על פסק דינו מיום 22.12.2015 של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט מ' יפרח, עת"מ 35930-10-14). בפסק הדין נדחתה עתירת המערער להורות למשיבה, עיריית רמת השרון (להלן: העירייה), להנפיק לו אישור בדבר העדר חובות הדרוש לשם העברת זכויות במרשם המקרקעין, וזאת כאמור בסעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: אישור לטאבו ו-פקודת העיריות בהתאמה) שזו לשונו:

 

לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם (רשם המקרקעין-ע'ב'), או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר – סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.

 

העובדות הצריכות לעניין

 

2.       בעת הרלוונטית לענייננו היה המערער הבעלים בזכויות חכירה בדירת מגורים ברחוב שבטי ישראל 78 שברמת השרון, ומי שהתגורר לדבריו בדירה היתה אימו גב' נג'יה יוסף (להלן: הנכס ו-גב' יוסף, בהתאמה). בשנת 2010 מכר המערער את הזכויות בנכס לצד שלישי, ופנה לעירייה לקבלת אישור לטאבו לשם השלמת העיסקה ברישום בלשכת רישום המקרקעין; ואולם העירייה מיאנה להנפיק את האישור, בשל חובות ארנונה ומים בסך של כ-290,000 ש"ח שנצברו בנכס. למען הסדר יצוין, כי באותה נקודת זמן היתה גב' יוסף רשומה בספרי העירייה כבעלים בנכס – הגם שלדברי המערער הוא רכש ממנה זכות זו כבר בשנת 1989 (ואין על כך למעשה חולק).

 

          בשנת 2013 הגיש המערער עתירה מנהלית נגד העירייה ומנהל הארנונה, שבה ביקש להורות לעירייה להנפיק עבורו את האישור לטאבו, וזאת מבלי להתנות את מתן האישור בתשלום חובות הארנונה והמים – שמעצם טיבם חלים על המחזיק בנכס ולא על הבעלים בו (עת"מ 24299-06-13, להלן: העתירה הראשונה). במסגרת הדיון בעתירה זו התעוררה מחלוקת בין הצדדים בשאלה מי החזיק בנכס בעת הרלוונטית: העירייה טענה כי המערער התגורר בנכס יחד עם אימו, וכי יש בכך כדי לקעקע את זכות האם לקבלת הנחה בחיוב הארנונה בשל מצבה וגילה; ואילו לגרסת המערער אימו היתה המחזיקה היחידה בנכס. סופו של דבר, העתירה הראשונה הסתיימה בהסדר פשרה, שקיבל תוקף של פסק דין ביום 20.6.2014. בהסדר נקבע כי המערער ישלם לעירייה סך של 125,000 ש"ח, שאז יינתן לו האישור לטאבו מאת העירייה; וככל שבסופו של יום לא יינתן לעירייה אישור למחיקת יתרת החוב כמופיע בספרי העירייה, בהתאם לנוהל מחיקת חובות ברשויות המקומיות, גב' יוסף היא שתישא לבדה במלוא תשלום החוב כאמור בספרים (להלן: הסדר הפשרה או ההסדר, ו-הסכום המוסכם, בהתאמה). יצוין כי הסדר הפשרה נערך על דעתה של גב' יוסף ונחתם גם על ידי עורך דין מטעמה.

 

3.       המערער שילם לידי העירייה את הסכום המוסכם, ואין על כך מחלוקת – אלא שאז נטען על ידי העירייה לראשונה כי שומה על המערער לשאת בתשלומים נוספים בקשר עם הנכס, כדלקמן: בגין "אגרות הנחת צינורות" נדרש סך של 16,110 ש"ח (להלן: היטל המים וביוב); בגין "היטל סלילת כבישים" סך של 21,871 ש"ח ובגין "היטל תיעול" סך של 5,277 ש"ח (שני ההיטלים יחדיו להלן: היטלי הפיתוח). לדברי העירייה, לאחר חתימתו של הסדר הפשרה היא ערכה בדיקה בנכס, שאז התברר לה כי עוד קודם לחתימת ההסדר ביצע המערער תוספת בניה שלא כדין – שבגינה יש לחייבו בהיטל המים וביוב ובהיטלי הפיתוח כמפורט לעיל. ואולם יוער כבר בנקודה זו, כי הטענה שלפיה מדובר בבניה לא חוקית כלל לא נתבררה בבית המשפט המחוזי, וגם לא הובאו לה כל תימוכין מאת העירייה; ומשכך אין יסוד לקבוע כי תוספת הבניה נעשתה שלא כדין. עוד חויב המערער בתשלום היטל השבחה על הנכס, בסך של 273,847 ש"ח (להלן: היטל ההשבחה); ויצוין כי לדברי הצדדים, בגין חיוב זה מנהל המערער הליכי ערר נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה (להלן: הוועדה המקומית) (היטל המים וביוב, היטלי הפיתוח והיטל ההשבחה יכונו יחדיו להלן: ההיטלים הנוספים). בנסיבות אלה, העירייה התנתה את הנפקת האישור לטאבו בהסדרת ההיטלים הנוספים.

 

          בנסיבות שנוצרו הגיש המערער עתירה נוספת לבית משפט לעניינים מנהליים, שבה נטען כי התנהלות העירייה מנוגדת להתחייבותה בהסדר הפשרה. במסגרת עתירה זו שב המערער ודרש כי בית המשפט יורה לעירייה להנפיק לו אישור לטאבו; וכן התבקש בית המשפט לקבוע כי "בהתאם להוראות הסכם הפשרה העותר הסדיר את תשלומי כלל ההיטלים החלים על הנכס (לרבות היטלי פיתוח והיטלי השבחה)". לגישת המערער, העירייה התחייבה בהסדר להנפיק את האישור לטאבו בכפוף לקבלת הסכום המוסכם, ומשהתשלום בוצע – עתה עליה לעמוד בהתחייבותה. העירייה טענה מנגד כי עניינה של העתירה הראשונה היה בהסדרת חובות ארנונה ומים בלבד, שנצברו על שמה של גב' יוסף, וכי הסדר הפשרה אינו חל על חובות נוספים פרט לחובות אלה. עוד נטען על ידי העירייה, כי ממילא אין היא רשאית לפטור את המערער מתשלום היטל השבחה שבו חויב על ידי הוועדה המקומית – שהיא גוף סטטוטורי אחר ונפרד מהעירייה. בעניין זה נסמכה העירייה על סעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), שלפיו:

 

לא תירשם בפנקסי המקרקעין פעולה שהיא בבחינת מימוש זכויות במקרקעין, אלא לאחר שהוצגה בפני הרשם תעודה החתומה ביד יושב ראש הוועדה המקומית או ביד מי שהסמיכו לכך, המעידה כי שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה כהיטל החל על המקרקעין על פי תוספת זו, או ניתנה ערובה לתשלומו, כולו או מקצתו, הכל כנדרש על פי תוספת זו (ההדגשה שלי-ע'ב').

 

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

 

4.       בית המשפט המחוזי דחה את עתירת המערער, וקבע כי הסדר הפשרה חל אך ורק על חובות ארנונה ומים שלא שולמו על ידי גב' יוסף – ואינו חל על חיובים אחרים בקשר עם הנכס. קביעה זו התבססה על פרשנות הסדר הפשרה, בשים לב למחלוקות שהתגלעו בין הצדדים בעתירה הראשונה ושהולידו את ההסדר. יצוין כי בפתח פסק הדין נעתר בית המשפט המחוזי לבקשת המערער לצרף לעתירה את טיוטות הסדר הפשרה שהוחלפו בין הצדדים, על אף התנגדות העירייה; וזאת משנקבע כי מדובר בראיה רלוונטית לצורך פרשנותו של ההסדר, בהיותה מעידה על "ההיסטוריה החוזית" ומהווה חלק מן הנסיבות החיצוניות להתקשרות.  

 

בפסק הדין נקבע כי מאחר שהעתירה הראשונה נסבה על חובות ארנונה ומים בלבד, לא ייתכן שהסדר הפשרה שהושג במסגרת עתירה זו הסדיר חובות נוספים – שכלל לא עמדו באותה עת על הפרק. בהקשר זה, בית המשפט הפנה בין היתר לכך שבהסדר הפשרה נקבע כי מטרתו לסלק טענות "בכל הקשור להליך שבכותרת"; ולכך שבסעיף 4 להסדר הובהר כי ככל שלא תימחק יתרת החוב בספרי העירייה, יהא על גב' יוסף לשלם חוב זה בעצמה. בהתייחס להיטל ההשבחה – בית המשפט הבהיר שהעירייה בכל מקרה אינה הגוף המוסמך להטיל או לגבות היטל זה, וכי הסמכות בנדון נתונה לוועדה המקומית שהיא גוף סטטוטורי נפרד שכלל לא צורף לעתירה הראשונה. בהקשר זה נתן בית המשפט דעתו לטענת המערער כי המידע המפורסם באתר האינטרנט של העירייה יוצר מצג שלפיו היא שאמונה גם על גביית היטל ההשבחה – ואולם גרסת המערער בנדון לא נתקבלה. נקבע כי מטרתו של האתר היא להנגיש הליכים בירוקרטיים לאזרח, ואין במידע שמפורסם בו כדי להקנות לעירייה סמכות שלא נתונה לה או ליצור דין חדש בנדון יש מאין. בנוגע להיטלי הפיתוח – בית המשפט קבע כי היטלים אלה אמנם מוטלים על ידי העירייה, ואולם בנסיבות המקרה דרישת תשלומם באה לעולם רק לאחר הגשת העתירה הראשונה ועל כן ברי שהסדר הפשרה לא חל עליהם.

 

סופו של דבר, נקבע כי יש לפרש את הסדר הפשרה כך שהוא חל רק על חובות ארנונה ומים; ועל כן, ומאחר שהתשלום בגין ההיטלים הנוספים החלים על הנכס טרם הוסדר, אין לחייב את העירייה להנפיק למערער אישור לטאבו. בהינתן האמור העתירה נדחתה; ובית המשפט הורה לעירייה להנפיק למערער אישור המופנה לרשם המקרקעין, המעיד על העדר חובות בגין תשלומי ארנונה ומים בלבד (שאין חולק כי אינו מהווה אישור לטאבו כנדרש בסעיף 324(א) לפקודת העיריות).

 

טענות הצדדים בערעור

 

5.       המערער חוזר על עמדתו כי יש ליתן להסדר הפשרה פרשנות שלפיה ההסדר חל על כל החיובים הקשורים בנכס, ומשכך לגישתו אין העירייה רשאית להתנות את מתן האישור לטאבו בקבלת תשלומים נוספים כלשהם. פרשנות זו סומך המערער על הנסיבות שבהן נולד ההסדר, ובפרט על כך שהסעד שהתבקש בעתירה הראשונה היה קבלת האישור לטאבו (סעיף 6 לעתירה הראשונה); כי בעת ההיא העירייה התנתה את הנפקת האישור בפירעון חובות הארנונה והמים; וכי במסגרת הסדר הפשרה נקבע שהסך של 125,000 ש"ח ישולם על ידו כנגד הנפקת האישור לטאבו. המערער מוסיף כי במסגרת הטיוטות להסדר הפשרה שהוחלפו בין הצדדים, חל שינוי מהותי בסעיף 3 – המעיד שכוונת הצדדים היתה להסדיר את כלל החיובים החלים על הנכס, ולא רק את חובות הארנונה והמים: בעוד שבנוסח הראשוני הצהירה העירייה כי "לא תתנגד להנפקת אישור העדר חובות בגין הנכס מטעמי חיובי ארנונה ומים", בנוסח הסופי נקבע שהעירייה "תנפיק אישור מופנה לרשם המקרקעין המאפשר את רישום הבית ע"ש הרוכש". לטענת המערער, לאורך המשא ומתן בין הצדדים להסדר הפשרה, לא בא זכרם של חובות נוספים; וככל שבאותה עת חלו על הנכס חובות נוספים, שומה היה על העירייה לדרוש אותם אז – ולא ניתן לעשות כן כיום ובדיעבד. עוד נטען, כי אם לאחר חתימתו של הסדר הפשרה סברה העירייה שנפל בו פגם בשל קיומם של חובות נוספים, היה עליה לפעול בדרך המקובלת להשתחררות מהסכם שקיבל תוקף של פסק דין.

 

        העירייה סומכת ידיה על קביעתו של בית המשפט המחוזי, שלפיה מטרת הסדר הפשרה הייתה הסדרת חובות הארנונה והמים בלבד. בתוך כך, לעמדת העירייה הסדר הפשרה כלל לא התיימר לחול על היטל ההשבחה – שכן הסמכות להטלת וגביית היטל זה נתונה אך ורק לוועדה המקומית לתכנון ובניה (לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה ולפי התוספת השלישית לחוק), שהיא גוף נפרד מהעירייה; והוועדה אף לא נטלה חלק בעתירה הראשונה. ועוד נטען כי המערער עצמו מכיר בכך שהסמכות לעניין היטלי השבחה אינו מצוי בידי העירייה, הא ראיה שהוא מנהל מול הוועדה לתכנון ובניה  הליך ערר נפרד. טענה דומה נטענה גם ביחס להיטל המים וביוב. לדברי העירייה היטל זה מוטל ונגבה על ידי תאגיד המים, שהוא גוף סטטוטורי נפרד מהעירייה, ועל כן הסדר הפשרה אינו חל ואף לא התיימר לחול עליו. בכל הנוגע להיטלי הפיתוח, נטען כי אלה חלים על הנכס בשל בניה ללא היתר שביצע המערער עוד קודם להתקשרות בהסדר הפשרה – ושבאותה עת כלל לא היתה ידועה לעירייה, וממילא טרם נערכה אז מדידה של הנכס. עוד לגישת העירייה, במתן פטור מהיטל זה טבועה אי חוקיות הסותרת את עיקרון חוקיות המינהל – שכן מדובר בתשלום חובה שגבייתו אינה נתונה לשיקול דעת הרשות.

 

          יצוין כי בעקבות הדיון שהתקיים לפנינו ערכו הצדדים ניסיון נוסף לסיים את המחלוקת שביניהם בדרך של פשרה, ואף ניתנה להם שהות לעשות כן – ואולם ניסיון זה לא צלח בסופו של יום.

 

דיון והכרעה

 

6.       לאחר שעיינו בטענות הצדדים בנדון, והוספנו ושמענו את טיעוניהם בעל פה, דעתי היא שיש לקבל את הערעור בחלקו – במובן זה שייקבע כי העירייה אינה רשאית לחייב את המערער בהיטלי הפיתוח, וכי עליה להנפיק למערער אישור לטאבו; ואולם אישור זה לא יחול על היטל ההשבחה (ששומה על המערער לשלמו כתנאי לקבלת אישור לטאבו מאת הוועדה המקומית) ועל היטל המים וביוב (ששומה על המערער לשלם לתאגיד המים). ואבאר.

 

7.       השאלה המרכזית שניצבת לפנינו היא שאלת פרשנותו של הסדר הפשרה, ובפרט היקף החיובים שביקשו הצדדים ליישב בגדרו של הסדר זה. הסדר הפשרה הוא חוזה שנכרת עם רשות מנהלית, וכידוע חוזים מסוג זה נתונים למשטר של "דואליות נורמטיבית" – הן דיני החוזים הן הדין המנהלי. "החוזה המנהלי הוא בראש ובראשונה חוזה ודיני החוזים תואמים אותו. כן יחולו עליו דיני המנהל הציבורי המשקפים את העובדה שהעירייה, המשמשת נאמן הציבור, היא צד לחוזה" (ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקה 19 (22.1.2009); כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי: משפט מינהלי כלכלי כרך ג 200-197 (2013)).

 

סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 מורה כי "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהוא משתמע מתוך החוזה ומנסיבות העניין, ואולם אם אומד דעתם של הצדדים משתמע במפורש מלשון החוזה, יפורש החוזה בהתאם ללשונו". מבין המשמעויות השונות שעולות מן הטקסט החוזי, על בית המשפט לבחור אפוא במשמעות שמזהה ומגשימה את אומד דעתם של הצדדים (ראו: ע"א 708/88 שלמה שפס ובניו בע"מ נ' בן יקר גת חברה להנדס ובניין בע"מ, פ"ד מו(2) 743, 747 (1992)); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך רביעי – פרשנות החוזה 43-42 (2001)). נקודת המוצא לפרשנות חוזה היא לשונו, אולם כשזו אינה חד-משמעית על בית המשפט להידרש גם לנסיבות החיצוניות לטקסט החוזי, שלאורן יש לבחון את אומד דעת הצדדים בעת שבה נפגשו רצונותיהם בכריתת החוזה (ראו: ע"א 1536/15 פז חברת נפט בע"מ נ' תחנת דלק חוואסה בע"מ, פסקה 46 (8.2.2018); ע"א 841/15 פנורמה הצפון חברה לבנייה בע"מ נ' פלוני, פסקה 10 (23.5.2016)).

 

           בהסדר הפשרה נקבע כי בכפוף לתשלום הסכום המוסכם כהגדרתו לעיל, תנפיק העירייה למערער את האישור לטאבו הדרוש לו; ואולם אין חולק כי ההיטלים הנוספים הוטלו על המערער לראשונה רק לאחר חתימתו של הסדר הפשרה, ולמעשה כלל לא עמדו על הפרק בעת המשא ומתן לקראת חתימתו של הסדר זה. לנוכח האמור מתעוררת שאלה, אם כוונת הצדדים בעת ההתקשרות בהסדר הפשרה היתה לפטור את המערער מכל חיוב החל על הנכס (בכפוף לתשלום הסכום המוסכם כאמור) – או שמא ההסדר חל על חובות ארנונה ומים בלבד ופוטר את המערער רק מתשלומים אלה.

 

8.       ראשיתה של מלאכת הפרשנות החוזית בלשון החוזה, ומשכך מן הראוי להביא את הסדר הפשרה כלשונו:

 

"1.        מבלי להודות במי [כך במקור-ע'ב'] מטענות הצדדים ולסילוק מלא, סופי ומוחלט של כל תביעות הצדדים ו/או מי מטעמם, מכל מין וסוג שהוא, בכל הקשור והנוגע להליך שבכותרת, ישלם העותר [המערער – ע'ב'] למשיבה 1 [העירייה – ע'ב'] בגין חובותיה של הגב' נג'יה יוסף, סך כולל וסופי של 125,000 ש"ח (להלן – 'סכום ההסדר') בהתאם לאמור להלן.

 

2.         סכום ההסדר ישולם באמצעות תשלום אחד לעירייה כנגד אישור מופנה לרשם המקרקעין לרישום הבית ע"ש ארנון חטר ישי, לא יאוחר מתום 30 יום ממועד מתן תוקף של פסק דין להסדר זה. לא שולם סכום ההסדר במלואו או במועדו, הסכם זה יהא בטל.

 

3.         עם פירעון סכום ההסדר במלואו ובמועדו לא תהיה לצדדים כל טענה ו/או דרישה ו/או תביעה האחד כנגד רעהו בכל הנוגע וקשור לנכס ברח' שבטי ישראל 78 רמת השרון (להלן: 'הנכס') ולרבות מלוא טענות הצדדים נשוא כתבי טענותיהם, והעירייה תנפיק אישור מופנה לרשם המקרקעין המאפשר את רישום הבית ע"ש הרוכש – ארנון חטר ישי.

 

4.         מודגש בזאת מפורשות כי מחיקת יתרת החוב שתופיע בספרי העירייה לאחר תשלום סכום ההסדר מותנית בקבלת אישור בהתאם לנוהל מחיקת חובות ברשויות המקומיות. היה ותידחה בקשת העירייה למחיקת יתרת החוב המופיעה בספרי העירייה לאחר תשלום סכום ההסדר בנוגע לנכס ברחוב שבטי ישראל 78 רמת השרון, תשא הגב' נג'יה יוסף בלבד במלוא תשלום החוב כאמור בספרי העירייה ולא יעלו כנגד העירייה כל טענה ו/או תביעה בגין אי מחיקת יתרת החוב וכל זאת מבלי שהבית אשר נרכש על ידי ארנון חטר ישי ישמש כבטוחה לפירעון החוב.

 

5.         הצדדים מסכימים כי הואיל ועל פי הצהרת העותר הבית הושכר לגב' נג'יה יוסף והיא זו המתגוררת בו לבדה, היא לבדה תהא אחראית לתשלומים השוטפים, החלים על מחזיקים בנכסים כל עוד לא יהא שינוי במצב העובדתי של החזקה בנכס.

 

6.         הצדדים מבקשים מבית המשפט הנכבד ליתן להסדר זה תוקף של פסק דין (...)." (ההדגשות שלי-ע'ב').

 

למקרא הסדר הפשרה ניכר כי מבחינה לשונית סובל הסדר זה הן את הפרשנות המוצעת מטעם המערער הן את זו המוצעת מטעם העירייה. מצד אחד, סעיף 1 להסדר הפשרה קושר את הסכמות הצדדים למחלוקות שהתעוררו בעתירה הראשונה, ואין חולק כי מדובר היה בחובות ארנונה ומים בלבד; ומצד שני, ההסדר מורה כי עם תשלום הסכום המוסכם, לא תהיה עוד לצדדים כל טענה בקשר עם הנכס והעירייה תמסור למערער את האישור לטאבו.

 

9.       במסגרת הפרשנות התכליתית, בית המשפט המחוזי סבר כי יש ליתן משקל מכריע לכך שבעתירה הראשונה עמדו על הפרק חיובי ארנונה ומים בלבד – ועל יסוד האמור הגיע לכלל מסקנה כי הסדר הפשרה חל אף הוא רק על חיובים אלה. ראשית אציין, כי לטעמי העובדה שהעתירה הראשונה נסבה על חיובי ארנונה ומים בלבד, אינה גוזרת בהכרח מסקנה שלפיה גם הסדר הפשרה חל אך ורק על חיובים אלה. יתר על כן, נראה שמסקנה כזו עומדת בניגוד לסעיף 3 להסדר, שלפיו "עם פירעון סכום ההסדר במלואו ובמועדו לא תהיה לצדדים כל טענה ו/או דרישה ו/או תביעה האחד כנגד רעהו בכל הנוגע וקשור לנכס ברח' שבטי ישראל 78 רמת השרון (להלן: 'הנכס') ולרבות מלוא טענות הצדדים נשוא כתבי טענותיהם..." (ההדגשות שלי-ע'ב'). על פי סעיף זה, ההסדר חל על כל תשלום המגיע לעירייה לטענתה בקשר עם הנכס, לרבות חיובים שנדונו במסגרת הסדר הפשרה – משמע גם על חיובי ארנונה ומים, ולא רק על חיובים אלה.

 

זאת ועוד. אין חולק כי הדרישה לתשלום ההיטלים הנוספים נולדה לראשונה כחודשיים לאחר חתימתו של הסדר הפשרה. מדובר אפוא בסיכון חוזי שהצדדים לא הסדירו בהסדר, ומשכך תהליך הפרשנות מחייב התחקות אחר הקצאת הסיכונים הגלומה ביסוד ההתקשרות ביניהם (ראו והשוו: 8776/15 איילון חברה לביטוח בע"מ נ' מליבו חברה לבנייה בע"מ, פסקה 4 (29.11.2017); השופטת (כתוארה אז) א' חיות ב-ע"א 7920/13 כרמל נ' טלמון, פסקה 13 (29.2.2016)). לכך אפנה עתה, תוך התייחסות לכל אחד משלושת סוגי ההיטלים – היטלי הפיתוח, היטל ההשבחה והיטל המים והביוב – בנפרד.   

 

היטלי הפיתוח

 

10.      לעמדת העירייה, על הנכס חלים היטלי הפיתוח בסכום כולל של 27,148 ש"ח – וזאת בשל תוספת בניה שבנה המערער בנכס ללא היתר. כפי שכבר צוין בפרק העובדתי, הטענה כי מדובר בבניה בלתי חוקית כלל לא התבררה במסגרת הדיון בבית המשפט המחוזי; גם לא הובאו לה כל תימוכין לפנינו ולא נראה שננקטו נגד המערער הליכים כלשהם בנדון. לנוכח האמור, אין מקום לקבוע כי הטלת היטלי הפיתוח נובעת מבניה בלתי חוקית בנכס.

 

           עוד יובהר כי היטלי הפיתוח הינם "חובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס (...) והנובעים מהוראות הפקודה" כלשון סעיף 324(א) לחוק – ומשכך העירייה סבורה כי היא רשאית להתנות את מתן האישור לטאבו בתשלומם. בנקודה זו יש לתת את הדעת בקצרה לסעיף 324(א) לפקודת העיריות שכבר צוטט לעיל. תכליתו של סעיף זה היא גביית תשלומים וחובות לעירייה בנקודת הזמן שבה בעל נכס מעוניין להעביר את זכויותיו במרשם המקרקעין, וזאת באמצעות מנגנון "גבייה פסיבית" – שבגדרו נתונה לרשות מנהלית סמכות להתנות מתן אישורים שונים בפירעון חובות. מנגנון זה מקל על פעולות הגבייה של הרשות המנהלית, שכוח האדם שלה מוגבל; וכן מאפשר לה "להפעיל מנגנון גבייה אפקטיבי, ללא השקעה רבה של כספי ציבור, על ידי ניצול הצמתים על ציר הזמן בהם נזקק החייב לשירותי הרשות" (עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, פסקה 7 (5.12.2006) (להלן: עניין יצחקי); וראו גם: עע"מ 8329/14 עיריית קרית אתא נ' קורן, פסקה 11 (31.5.2016) (להלן: עניין קורן); עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, פסקה 2 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (15.4.2015)).

 

           על פי הקבוע בסעיף 324(א), האישור לטאבו מעיד על פירעון החובות כולם המגיעים לעירייה מאת בעל הנכס. אף על פי כן, מטיעוני העירייה משתמע כי כאשר התחייבה בפני המערער להנפיק לו אישור זה בכפוף לתשלום הסכום המוסכם – לא ביצעה העירייה את הדבר המתבקש והמצופה ממנה, והוא לבדוק ולוודא שפרט לחובות ארנונה ומים לא חלים על הנכס חיובים נוספים כלשהם. אילו היתה עושה כן, יש להניח כי העירייה היתה דורשת מהמערער את תשלום היטלי הפיתוח טרם חתימתו של הסדר הפשרה, תחת להוציא את דרישת התשלום לראשונה חודשיים בלבד לאחר חתימתו של הסדר זה. נראה כי מדובר בהתרשלות מצד העירייה, ולכל הפחות בטעות מצידה בהערכת סיכונים, שכן העירייה עצמה אינה טוענת שהבדיקה שהצמיחה את החיוב בהיטלי הפיתוח לא יכולה היתה להיעשות עוד קודם. בנסיבות אלה, מן הראוי שעלות התממשותו של הסיכון תוטל לפתחה.

 

        כפי שהוברר לעיל, סעיף 324(א) לפקודת העיריות (וכן סעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה הדומה לו במהותו) נועד לאפשר לרשות המנהלית לגבות תשלומים המוטלים כדין באופן יעיל ובעלות נמוכה, באמצעות "גבייה פסיבית". מדובר בתשלומים שמטרתם לשרת את הציבור ולספק שירותים מוניציפאליים לתושבים; וגביית תשלומים אלה משרתת אף את האינטרס הציבורי שבגביית מס אמת, ביישום שוויוני של הליכי הגבייה כלפי התושבים ובניהול תקין של כספי ציבור (ראו: עניין קורן, פסקאות 24-23). מתן "פטור" למערער מהיטלי פיתוח המוטלים עליו כדין אמנם גורעת לכאורה מן הקופה הציבורית – ואולם בנסיבות המקרה מדובר בגריעה בסכום שאינו גבוה באופן יחסי; ולא פחות חשוב, מקרה זה הוא בגדר אותם מקרים שבהם נדרשת הרשות להפנים את העלויות הכרוכות בהתנהלות בלתי תקינה או בלתי סבירה מצדה – וזאת לשם הכוונת התנהגות רצויה ויעילה מצדה (ראו והשוו: עניין יצחקי, פסקה 8). ראו בהקשר זה דבריו של פרופ' יצחק זמיר, שנאמרו בנוגע לביטול החלטה מינהלית, ויפים גם לענייננו:

 

"טעות של הרשות המינהלית יכולה להיות עילה טובה לשינוי או ביטול החלטה קודמת. כך לגבי טעות עובדתית, כך לגבי טעות משפטית, וכך גם לגבי טעות בשיקול הדעת. לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל טעות גרידא. שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על ידי האזרח" (ההדגשה שלי-ע'ב') (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1396 (מהדורה שנייה, 2011).  

 

        ראוי היה שהעירייה תבצע את הבדיקות הנדרשות בנוגע לנכס ולחיובים המוטלים על המערער בקשר עמו, בטרם כריתת הסדר הפשרה שעניינו מתן אישור לטאבו – ולא בדיעבד.

 

11.     הדברים מקבלים משנה תוקף לנוכח חלופת הטיוטות בין הצדדים במסגרת המשא ומתן לגיבוש הסדר הפשרה – ומן הראוי בהקשר זה לחזור ולצטט את הניסוח שבו בחרו הצדדים. בנוסח ראשוני של ההסדר צוין כי "העירייה לא תתנגד להנפקת אישור העדר חובות בגין הנכס מטעמי חיובי ארנונה ומים" (ההדגשה שלי-ע'ב') – ואולם משפט זה הושמט מן הנוסח הסופי של ההסדר, ובמקומו נקבע כי "העירייה תנפיק אישור מופנה לרשם המקרקעין המאפשר את רישום הבית ע"ש הרוכש". שינוי הנוסח מלמד על כך שגם העירייה ראתה בסכום המוסכם ככזה שמסדיר את כלל חובותיו של המערער כלפיה בקשר עם הנכס. אמנם בעת ההתקשרות בהסדר הפשרה סברה העירייה כי חובות אלה כוללים רק את חיובי הארנונה ומים, ורק לאחר חתימת ההסדר התברר לה לדבריה כי חלים על הנכס גם היטלי הפיתוח; ואולם מדובר בסיכון שנטלה על עצמה העירייה שעה שנמנעה מלבחון כדבעי, קודם לחתימת הסדר הפשרה, אם יש לחייב את המערער בחיובים נוספים בקשר עם הנכס.

 

מן האמור עולה כי אין לחייב את המערער בהיטלי הפיתוח, וממילא גם לא להתנות את מתן האישור לטאבו בתשלום היטלים אלה.

 

היטל ההשבחה

 

12.     שונים הם פני הדברים בכל הנוגע להיטל ההשבחה, שעמד נכון למועד הגשת העתירה לבית המשפט המחוזי על סך של כ-274,000 ש"ח.

 

        בעוד אישור לטאבו לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות ניתן בסמכות ראש העירייה, ועניינו בסילוק חובות המגיעים לעירייה – אישור לטאבו לפי סעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ניתן בסמכות יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ועניינו בסילוק חובת תשלום היטלים המגיעים לוועדה המקומית (ראו למשל: בג"ץ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 5 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (5.2.2014)). אין ולא יכול להיות חולק כי היטל השבחה הוא מסוג ההיטלים המוטלים ונגבים על ידי הוועדות המקומיות, ועל כן בעניין זה חל סעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. ועוד יצוין כי תקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (תעודה בדבר תשלום היטל), התשמ"א-1981, קובעת כי אישור לפי התוספת השלישית יכול להינתן בנפרד ויכול שיינתן במסגרת אישור לפי סעיף 324 לפקודת העיריות, ובלבד שדבר תשלום ההיטל או מתן ערובה לתשלומו, כולו או חלקו, יצוין במפורש באישור.

 

ההבחנה בין שני סוגי האישורים לטאבו, זה הניתן מאת העירייה וזה הניתן מאת הוועדה המקומית, היא הנותנת כי אין מקום לראות בהתחייבותה של העירייה להנפיק למערער את האישור לטאבו ככזו החלה גם על חובות היטל ההשבחה. אפילו ניתן היה לשעות לטענת המערער, שלפיה הוא הסתמך על אתר האינטרנט של העירייה ובשל כך סבר כי היא זו שאמונה על מתן אישור לטאבו גם בכל הנוגע להיטל ההשבחה, לא היה בכך כדי להועיל לו – ולו רק משום שהדבר אינו בסמכות העירייה. בהתאם לסעיף 196א לחוק התכנון והבניה, הסמכות לגבות היטלי השבחה נתונה לוועדה המקומית לתכנון ובניה, לפי תנאים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק – ומכאן שהוועדה היא שרשאית אף לפטור מתשלומים אלה, ולא העירייה. יוסף לכך כי הוועדה המקומית לא היתה צד לעתירה הראשונה, וממילא גם לא להסדר הפשרה, ולכן העירייה גם לא היתה יכולה להתחייב למתן אישור לטאבו מטעמה של הוועדה.

 

המסקנה המתבקשת היא שהסדר הפשרה אינו חל על היטל ההשבחה.

 

היטל המים והביוב

 

13.     בדומה להיטל ההשבחה, אין מקום לראות בהתחייבותה של העירייה להנפיק למערער את האישור לטאבו ככזו החלה גם על היטל המים והביוב. הסמכות להטיל ולגבות את היטל המים והביוב נתונה לתאגיד המים, והמשמעות היא שהעירייה אינה רשאית לפטור את המערער מתשלום זה. אלא שתאגיד המים לא היה צד לעתירה הראשונה, וממילא גם לא להסדר הפשרה, ואין אפוא לראות בעירייה כמי שהתחייבה לפטור את המערער מתשלום ההיטל בשמו של התאגיד.

 

סוף דבר

         

14.    אם תישמע דעתי נקבל את הערעור בחלקו, במובן זה שנקבע כי בנסיבות המקרה אין לחייב את המערער בתשלום היטלי הפיתוח, ונורה לעירייה להנפיק למערער אישור לטאבו כאמור בסעיף 324(א) לפקודת העיריות. ואולם אישור זה לא יחול על היטל ההשבחה, ששומה על המערער להסדירו כתנאי לקבלת אישור לטאבו מאת הוועדה המקומית; וגם לא על היטל המים והביוב שהוטל על ידי תאגיד המים. לנוכח תוצאה זו, אציע לחבריי כי יבוטל חיובו של מהערער בהוצאות בבית המשפט המחוזי, וכי לא ייעשה צו להוצאות בערכאתנו.

 

 

 

 

ש ו פ ט ת

 

 

הנשיאה א' חיות:

 

           אני מסכימה.

 

 

 

 

ה נ ש י א ה

 

 

השופט ע' פוגלמן:

 

           אני מסכים לחוות הדעת של חברתי, השופטת ע' ברון.

 

           הצטרפותי למסקנה שלפיה אין לחייב את המערער בהיטלי פיתוח, מבוססת על נסיבותיו המיוחדות של המקרה, ועל פרשנות ההסדר בין הצדדים, כפי שפירטה היטב חברתי.

 

 

 

 

ש ו פ ט

          

           הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון.

 

           ניתן היום, ‏ט"ז בסיון התשע"ט (‏19.6.2019).

 

 

 

ה נ ש י א ה

ש ו פ ט

ש ו פ ט ת

 

_________________________

הסרת המסמך
טען מסמכים נוספים