אדמתי נ. מדינת ישראל- רשות מקרקעי ישראל | חיפוש פסקי דין ברשת בחינם - ישראקורט

אדמתי נ. מדינת ישראל- רשות מקרקעי ישראל

בג"ץ 4750/18
תאריך: 15/01/2020

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ  4750/18

 

 

לפני:  

כבוד השופט י' עמית

 

כבוד השופט ג' קרא

 

כבוד השופט ע' גרוסקופף

 

העותרים:

אדמתי ע"ר 580393676

 

 

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבה:

מדינת ישראל- רשות  מקרקעי ישראל

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

בשם העותרים:

עו"ד אמיר קמינצקי

בשם המשיבה:

עו"ד רנאד עיד

 

 

פסק-דין

השופט י' עמית:

 

1.        במוקד העתירה שבפנינו עומדת החלטת המדיניות של רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) מיום 9.2.2017, אשר לפיה: "בנסיבות בהן מנהלת אגודה שיתופית תביעה המבקשת לשלול את בסיס קיומן של הנחלות, לא ניתן לפעול בהתאם להחלטות מיטיבות החלות על נחלות ויש לדחות בקשות ההצטרפות של האגודה, כמו גם של כל אחד מחבריה, להסדר הקבוע באחת מן ההחלטות שבנדון. למען הסר ספק מובהר, כי אין באמור כדי למנוע מהאגודה או מחבריה לנצל את זכויותיהם הקיימות למגורים בנחלה ולעיבודה, על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין זה".

 

           בניסוח בהיר יותר, רמ"י החליטה כי "עד לבירור תביעות לזכויות בעלות במקרקעין המוגשות על ידי מושבים וקיבוצים כנגד המשיבה, לא ניתן ליישם באותם מקומות החלטות מיטיבות הנגזרות ממערכת היחסים המיוחדת הקיימת בין המשיבה, כבעלים של המקרקעין, לבין מי שחוכר את המקרקעין בהסכם משבצת – שעה שמערכת היחסים הזאת, שהיא הבסיס למתן ההטבות, נתקפת ומוטלת בספק" (פס' 2 לתגובה המקדמית לעתירה). יצויין כי ההחלטה המיטיבה העיקרית היא החלטה 979, אשר מאפשרת לחוכר מקרקעין לרכוש את מלוא הזכויות בחלקה בהנחה משמעותית ביותר.

 

2.        העותרת היא עמותה אשר מאגדת, לטענתה, כ-150 מושבים וקיבוצים. מלכתחילה הוגשה העתירה גם מטעמו של עותר פרטני, אך נקדים את המאוחר ונציין כי בתגובה מיום 18.11.2019 הוסכם שהעותר יימחק מהעתירה, לאחר שעניינו הפרטני התייתר. לטענת העותרת, מדיניות רמ"י פסולה וכוחנית, וכל מטרתה היא "למנוע מחוכרים וותיקים של קרקע חקלאית את זכותם הלגיטימית לנהל הליך משפטי מול המשיבה בגין זכויות קנייניות נטענות". בעתירה נטען כי מדיניות זו פוגעת בזכות הגישה לערכאות, סוטה מהנחיות מינהליות קודמות, ולוקה בחוסר תום לב. עוד נטען כי מדיניות זו היא פסולה גם במישור המשפט הפרטי, והודגש כי הפגיעה בחברי האגודות והמושבים היא קשה.

 

3.        בתגובתה המקדמית לעתירה, טענה רמ"י כי מדובר במדיניות מוצדקת שלא נפל בה פגם. בין היתר, רמ"י טענה כי המדיניות המיטיבה עם חוכרים במושבים ובקיבוצים, נועדה מראש למערכת יחסים של חכירה, ומרגע שהוגשה תביעת בעלות במקרקעין – נשמטה הקרקע תחת הזכות ליהנות מהחלטה מיטיבה. רמ"י סבורה כי מתן הטבות בסביבה נורמטיבית שונה מזו המעוגנת בחוזי חכירה רגילים – תיצור עיוות ותעניק הטבה מופרזת למחזיקים במקרקעין. בנוסף, נטען כי טענות לבעלות פרטית מפצלות את הנחלה, כך שלא ניתן להמשיך להתייחס אליה כמקשה אחת בהתאם להחלטות המיטיבות. רמ"י הוסיפה כי הענקת הטבות במקביל לבירור תביעת הזכויות במקרקעין מעוררת חשש מפני השלכות עתידיות ונזקים לרמ"י ואף לצדדים שלישיים שירכשו את המקרקעין מידי המחזיק, בכך שלאחר מעשה הקונה יידרש לשלם לרמ"י סכום ניכר שלא היה ידוע מראש.

 

4.        במהלך הדיון בעתירה, טען בא-כוח העותרת, כי "פנו אלינו יישובים שאומרים שנתקלו בבעיה" (עמ' 3 לפרוטוקול הדיון מיום 15.9.2019). מנגד, בא-כוחה של רמ"י הדגיש כי טענותיה של העותרת "לא אוחזות שום מקרה קונקרטי" (שם).

 

           מצד העותרת נטען בדיון, כי מושבים וקיבוצים שהגישו תביעות לזכויות במקרקעין, כמו גם החברים באותם מושבים וקיבוצים, נפגעים באופן קשה ממדיניות רמ"י. בין היתר, נטען כי במצב הקיים לא ניתן להשלים עסקאות, לפצל נחלות במושבים, לשייך קרקע בקיבוצים, ובפועל גם נמנעת קליטה של חברים חדשים לקיבוצים. לתמיכה בטענותיו, ביקש בא-כוח העותרת להגיש לעיוננו מכתב תשובה שנשלח מטעם פרקליטות המדינה בהליך אחר. במכתב זה, הוצגה עמדתה של רמ"י כי הליכי התכנון והעברת זכויות לא יעוכבו בשל קיומו של הליך משפטי, אך החלטות מיטיבות לא יחולו על חברי האגודה בשעה שתביעתם לזכויות תלויה ועומדת (מכתבה של עו"ד גופמן מיום 29.3.2018).

 

           על כך השיבה רמ"י, כי מכתב זה עולה בקנה אחד עם העמדה שהוצגה בתשובה לעתירה, ולפיה "אין כל הקפאה על ביצוע העברת זכויות, אלא הבהרה כי במקרים של העברת זכויות במקום בו הוגשה תביעת בעלות, התנאים שיחולו הם התנאים הרגילים לפי חוזה המשבצת הקיים". בנוסף, ובהתאם להחלטתנו מיום 15.9.2019, רמ"י הבהירה את השלכותיה של המדיניות על קיבוצים ועל מושבים. כמו כן חזרה רמ"י על הטענה כי "העתירה במתכונתה הנוכחית היא עתירה ערטילאית אשר אינה אוחזת אף לא במקרה אחד לביסוס הטענות העולות בה" (תגובה מיום 30.10.2019).

 

5.        העותרת הגישה תגובה לתגובת רמ"י, וחזרה על הטענה כי בפועל, מדיניותה של רמ"י גורמת להקפאת בנייה ועסקאות, אך רבים מחברי המושבים "חוששים מהתנכלות נוספת של רמ"י ואף חוששים להיחשף בשמותיהם בבית המשפט". עוד נטען, כי במישור התכנוני רמ"י מסכלת מתן היתרי בנייה בקיבוצים שאינם פועלים לפי ההחלטות המיטיבות (תגובה מיום 18.11.2019).

 

           בכך לא תמה ההתדיינות, ורמ"י הגישה תגובה נוספת ביום 5.12.2019. רמ"י טענה כי תגובתה האחרונה של העותרת כוללת טענות חדשות שלא נטענו בעתירה או בדיון. רמ"י התייחסה גם לגופן של הטענות, ובין היתר, הדגישה כי העותרים לא הוכיחו שקיימת הקפאה אלא לכל היותר מדובר בשאלות של כדאיות כלכלית עבור חברי המושבים. ביחס לקיבוצים נטען כי הטענות מיותרות, משום ש"למשיבה לא ידוע על קיבוץ כלשהו המנהל תביעת בעלות פעילה נכון למועד זה, ולכן בשלב זה אין כל מניעה להחיל בקיבוצים החלטות מיטיבות".

 

6.        דין העתירה להידחות, בהיותה עתירה כוללנית.

 

           כאמור, העותר הפרטי שהיה צד להליך במועד הגשת העתירה, נמחק מן ההליך, לאחר שתביעת המושב בו הוא מתגורר נמחקה (פסק דין מיום 5.12.2018 בת"א 52951-02-14). בשלב זה אין בפנינו אף חבר מושב או קיבוץ הטוען כי המדיניות של רמ"י פוגעת בו באופן לא מוצדק. דהיינו, במצב הדברים הנוכחי, טענותיה המשפטיות של העותרת אינן נסמכות על עובדות קונקרטיות של מקרה פרטני. עובדה זו מובילה לכך שהמחלוקת העובדתית והמשפטית בין הצדדים משתרעת על היבטים שונים של תרחישים אפשריים מגוונים, בקיבוצים ובמושבים, בין אם האגודה השיתופית הגישה את התביעה ובין אם מדובר באדם פרטי שתובע זכויות במקרקעין, מה גם ששלילת ההטבה עשויה להשפיע בהקשרים שונים על בקשות לשיוך, להיתר בנייה, לביצוע עסקת מכר או לפיצול נחלה. בהיעדר מקרה פרטני, קיים קושי להבין לאשורן את המשמעויות המעשיות של המדיניות הנתקפת, ואף ייתכן שחלק מן התרחישים הוא תיאורטי גרידא, למשל נוכח הטענה כי כיום אין קיבוצים שמנהלים הליך פעיל של תביעת בעלות.

 

7.        מצב עניינים זה מעורר קושי ממשי להכריע בעתירה לגופה. יוער כי גם לשיטתה של העותרת יש יתרון בדיון פרטני, שכן הסעד המבוקש בעתירה הוא ביטול החלטת המדיניות ו"חיוב המשיבה לנקוט בבחינה עניינית, פרטנית ומידתית בכל פעם שהיא מבקשת להפעיל את כוחה בהתייחס ליישוב בו הוגשה תביעה ל'זכויות היסטוריות'". מכיוון אחד, הסעד המבוקש לוקה בהכללת-יתר, משום שאינו מתייחס למקרה קונקרטי; ומכיוון שני, העותרים מבקשים להורות לרשות לבחון כל מקרה בהתאם לנסיבותיו. מכל מקום, על מנת להצדיק את הדיון בעתירה לגופה, מוטל על העותרת להראות לכל הפחות מקרה פרטני אחד שבו רמ"י החילה את המדיניות באופן שאינו ענייני ומידתי (בג"ץ 6180/15 עמותת הורות משותפת נ' קופת חולים כללית (8.10.2015); בג"ץ 3746/12 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' מפקד שירות בתי הסוהר (29.5.2012)). ואולם, העותרת לא הציגה בפנינו מקרה שלגביו ניתן לבחון את התנהלותה של רמ"י על פי אמות המידה של המשפט המינהלי. לשלמות התמונה אציין כי עתירה פרטנית בנושא דומה התייתרה ונמחקה לפני מספר חודשים (בג"ץ 1455/18 בית אלפא, אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (25.2.2019)). אמנם העותרת טענה כי העדרם של עותרים קונקרטיים נובע מתוך חשש שמא רמ"י תתנכל להם, אך בהנחה שרבים נפגעים מן המדיניות באופן כה קשה, ניתן היה לצפות כי יעמוד בפנינו לפחות עותר פרטני אחד.

 

8.        לאחר שהעותר הפרטי נמחק מההליך, טענותיה המשפטיות של העותרת נותרו כוללניות ומופשטות, ללא עיגון פרטני, ולוּ במקרה אחד. כידוע, בית משפט זה אינו נוהג לדון בעתירות כוללניות שאינן מתבססות על מערכת עובדתית מוגדרת ואינן קשורות למקרה מסויים (בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נג(5) 241, 250 (1999); בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד(3) 204, 232 (2011)). אמנם, לכלל זה ייתכנו חריגים, וישנם שיקולים נוספים שראוי להתחשב בהם (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית – כרך ג 1864-1819 (2014); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי דיוני 393-392, 405-402 (2017)). ברם, השיקולים המפורטים לעיל מלמדים כי המקרה שלפנינו אינו נמנה על החריגים לכלל. ריבוי התרחישים האפשריים, מורכבותם, הספק אם מדובר במצבים תיאורטיים בלבד, האופן בו מנוסח הסעד שהתבקש בעתירה, והאפשרות שהפתרון הראוי הוא פרטני-יישומי ולא סעד הצהרתי גורף – כל אלה מובילים למסקנה כי דין העתירה להידחות.

 

           אשר על כן, אציע לחבריי לדחות את העתירה מבלי להביע עמדה לגופה של מחלוקת. בהערת אגב, אציין כי נימוקיה של רמ"י הם בעיקר במישור הפורמלי, ומנגד טוענת העותרת שאין למדיניות זו הצדקה עניינית, שהרי "אם יזכו היישובים בתביעות יקבלו יותר. יפסידו, לא השתנה המצב" (פסקה 5 לתגובת העותרת מיום 18.11.2019). גם החשש שהעלתה רמ"י בדבר בעיות מעשיות שעלולות להתעורר, עשוי להיפתר בדרכים מתונות יותר משלילה מוחלטת של ההטבות. השאלה אם יש הצדקה עניינית למדיניות שלילת ההטבות מחברי יישובים שבהם הוגשו תביעות, תישאר אפוא ב'צריך עיון', וטענות הצדדים שמורות להם.

 

10.      סוף דבר, שהעתירה נדחית מחמת היותה כוללנית, ומבלי לקבוע מסמרות לגופו של עניין. בנסיבות, אין צו להוצאות.

 

 

           ניתן היום, ‏י"ח בטבת התש"ף (‏15.1.2020).

 

 

 

ש ו פ ט

ש ו פ ט

ש ו פ ט

 

 

_________________________

הסרת המסמך

מסמכים נוספים

הסרת כל המסמכים
טען מסמכים נוספים